Empleo público. Notas previas, y texto comparado del Proyecto de Ley de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad y de las enmiendas incorporadas.

Fuente: Eduardo Rojo de 13 de noviembre 2021 enlace

1. El jueves 11 de noviembre se reunió la ponencia nombrada por la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso de los Diputados para emitir dictamen sobre el Proyecto deLey de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleopúblico  , procedente del Real Decreto-Ley 14/2021 de 6 de julio.

Con anterioridad, las  y los integrantes de la ponencia habían tenido sin duda mucho trabajo para ordenar, primero, y  examinar después las 182   enmiendas   presentadas por los distintos grupos parlamentarios (a excepción de VOX, que no presentó ninguna) e intentar llegar a acuerdos que permitieran que el texto que finalmente fuera debatido por dicha Comisión fuera aprobado e inmediatamente remitido al Pleno del Congreso para su aprobación, para después seguir la misma tramitación en el Senado y antes de ver definitivamente la luz pública como norma en el Boletín Oficial del Estado, que si no hay modificación en la disposición final tercera, que con casi toda seguridad no la habrá, entraría en vigor al día siguiente de su publicación.   

Y en efecto, la ponencia alcanzó acuerdo para la incorporación de diversas enmiendas transaccionales pactadas con los actuales socios (coyunturales, según los distintos asuntos en juego), es decir con los grupos parlamentarios republicano y vasco, y que parecen tener el visto bueno del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Las enmiendas incorporadas al texto articulado del Proyecto de Ley se plasman obviamente en las modificaciones propuestas para introducción en la Exposición de Motivos de la norma. Además, en el texto que he podido consultar, se lleva a cabo un amplio esfuerzo jurídico para demostrar que la norma se adecúa a la normativa vigente en materia de empleo público tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. De las enmiendas de los citados grupos, y también de las presentadas por los que sustentan al gobierno, me ocupé con detalle en esta entrada 

Desde que se conoció el texto del acuerdo a última hora de la tarde del jueves, las valoraciones del mismo han sido muchas y muy variadas, y de todas ellas se encuentra amplia información en los medios de comunicación y las redes sociales, con mención especial para una nueva disposición adicional, sexta, incorporada al Proyecto de Ley y cuyo título es claramente ilustrativo de aquellos que se pretende lograr: “Convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración”. Será sin duda muy interesante escuchar a la Ministra María Jesús Montoro, que comparecerá el jueves 18 de noviembre en la Cámara Baja para informar “de las líneas generales de la política de su Departamento en materia de función Pública”.

Una función pública, en la que trabajan, según los datos de la Encuesta de Población Activa del tercer trimestre de este año y que han sido analizados por un muy reciente informe de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras   , “3,48 millones de personas, 44.000 empleos (1.3 %) más que en el trimestre anterior”. Siempre según los datos de ese detallado informe, la tasa de temporalidad en la Administración es del 31,6 %, bastante superior en el caso de las mujeres (36,8 %) que en el de los hombres (24,4 %), superando aquel porcentaje varias Comunidades Autónomas, siendo la que tiene una tasa mas elevada la de las Islas Canarias 42,5 %), seguida muy de cerca por el País Vasco (42,3 %) y Navarra (39,8 %). En datos cuantitativos, la primera es la de Andalucía con 607.500 empleos públicos, seguida por la Comunidad de Madrid, con más de 494.000, y Cataluña con algo más de 490.000.

2. Dicho sea incidentalmente, aun cuando debe subrayarse la relevancia que tiene en su ámbito territorial de aplicación, el Pleno del Parlamento Vasco aprobó en sesión celebrada el día 11 la Ley 7/2021, de 11 de noviembre, de los Cuerpos y de las Escalas dela Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi  La disposición adicional primera regula un “proceso especial de consolidación de empleo en las administraciones públicas vascas”, cuyo apartado 1 dispone que las administraciones públicas vascas podrán convocar, tras la entrada en vigor de la ley, “por una sola vez y con carácter excepcional, previa aprobación de las correspondientes ofertas de empleo público, diversos procesos selectivos para el acceso al empleo público para la provisión de puestos o plazas correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas, especialidades o categorías que estén dotados presupuestariamente, como medida necesaria para la consolidación del empleo temporal en plazas de naturaleza estructural”, y con mayor importancia a mi parecer, y en la misma línea que la disposición adicional sexta del proyecto de ley estatal, la norma autonómica vasca prevé en su disposición adicional segunda “procesos excepcionales de consolidación”, es decir “procesos especiales de consolidación de empleo para el acceso a la función pública vasca a través del sistema de concurso, en el marco de lo dispuesto en la legislación básica estatal sobre el empleo público”. (la negrita es mía). Se justifican ambos preceptos en la Exposición de Motivos porque “las altas tasas de interinidad y la experiencia acumulada por el personal interino aconsejan valorar las capacidades, los conocimientos y la experiencia adquirida por este personal tras años de trabajo en las administraciones públicas”.

Recordemos que el TC, en sentencia núm. 38/2021 de 18 de febrero   , de la que fue ponente el magistrado Santiago Martínez-Vares, estimó el recurso de inconstitucional interpuesto por el gobierno español contra el apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley7/2019, de 27 de junio, de quinta modificación de la Ley de Policía del País Vasco, cuya redacción era la siguiente: “De existir en la categoría correspondiente del Cuerpo de Policía local un porcentaje de interinidad superior al 40 % podrá incorporarse al proceso especial de consolidación de empleo, un turno diferenciado de acceso para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, reservando para dicho turno diferenciado de acceso hasta el 60 % de las plazas ofertadas”.

En la entrada   en que analicé dicha sentencia puse de manifiesto que “…  el TC procede a examinar el contenido del art. 61 EBEP y se pregunta si en el supuesto del que está conociendo se está en presencia de “unas pruebas de las llamadas restringidas contrarias al principio de libre concurrencia”, y concluye que efectivamente es así ya que “la configuración de un proceso selectivo de acceso a la función pública reservado a quienes tengan una previa experiencia en puestos de Policía local, ha de calificarse de restringido y cerrado, pues reserva las plazas convocadas a quienes acrediten un mínimo de antigüedad en la administración convocante, en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, y excluye de las pruebas selectivas a quienes no tengan dicha antigüedad o carezcan de vinculo temporal con la administración”, infringiendo pues el orden constitucional de competencias “al no haber respetado los límites de la legislación estatal”.

3. No he encontrado hasta el momento de redactar este artículo, al menos hasta donde mi conocimiento alcanza, ningún texto comparado del marco normativo previsto en el Proyecto de Ley originario, procedente del RDL 14/2021 que, por tanto, sigue estando en vigor mientras no se apruebe la nueva ley y se proceda, total o parcialmente, a su derogación, y de las enmiendas incorporadas en el Dictamen de la Ponencia.

Por ello, me ha parecido conveniente realizar dicha comparación y ponerla a disposición de todas las personas interesadas, que sin duda son muchas, para que puedan formarse una mejor opinión de los cambios introducidos; en el bien entendido, reitero, que aún quedan dos trámites parlamentarios en el Congreso y toda la tramitación en el Senado, por lo que sería descartable alguna modificación, o modificaciones, en alguno de ellos, aún cuando creo que el núcleo duro de los cambios, es decir las enmiendas incorporadas, se mantendrán.

Sí hay una transcripción de los artículos modificados, con los cambios introducidos, en el blog “El sextante. Observatorio de Empleo Público Temporal”, en cuya introducción se expone que “compartimos, como otros muchos colegas de la vida profesional y académica, que Internet nos permite hoy poner en común ideas, conocimientos y experiencias, específicamente en este caso sobre el empleo temporal en la Administración y en el sector público, aunque en ocasiones también reflexionemos sobre otras cuestiones del mundo del empleo público y de las relaciones laborales”. 

3. En fin, como decía con anterioridad, hay ya muchas valoraciones del acuerdo, jurídicas y sociales. 

Un artículo de particular interés, y que supongo que no concitará precisamente, al menos de una parte del mismo, la simpatía de las personas que pueden verse beneficiadas por el texto pactado, es el del magistrado de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias José R. Chaves, titulado “Doceconsideraciones de urgencia sobre la estabilización de interinos con cinco añosde servicios”  , publicado en su blog el día 12, en el que manifiesta primeramente que “se dan las condiciones de situación extraordinaria para aprobar una ley que fije condiciones de acceso a la fijeza por concurso de méritos”, considera que el plazo inicialmente acordado de diez años  “es un plazo temporal razonable que permite, por un lado, que el interino haya demostrado sobradamente la idoneidad para la plaza, y por otro lado, que la Administración haya podido convocar plazas, rectificar y sin embargo, no lo ha hecho en tan dilatado plazo”, y por el contrario es del parecer que “cinco años -cumplir un simple quinquenio- no deja de ser un período demasiado corto, que no puede justificar el salto con pértiga de los principios de mérito y capacidad demostrada”. 

Otras valoraciones jurídicas, bastante críticas, con diferentes y muy variados argumentos, sobre las enmiendas pactadas, pueden encontrarse en el artículo de Luis Javier Sánchez, redactor de Confilegal, publicado el día 13 y que lleva por título “Sindicatos,interinos y juristas recuerdan a Montero que los jueces y el TJUE hablan defraude a los tres años”   Destaco las declaraciones del letrado Fabián Valero   , para quien “no es una norma clara, hay varias cuestiones pendientes; no sabemos si se benefician los interinos personal laboral o no, no está claro si hay que estar en la misma plaza con un nombramiento o puede ser con varios, tampoco está claro si irán a concurso los que su plaza no está convocada o también aquellos con plaza convocada, entre otras cuestiones”.  

Una amplia información de pareceres jurídicos, políticos y sindicales, puede leerse en el blog de la Blog de la Asociación de Profesionales de Informática de Sanidad de la Comunidad de Madrid (APISCAM)  

Por parte sindical, para CCOO  el texto que finalmente se apruebe “no puede generar una mayor incertidumbre o una nueva discriminación, y …  además, debe contar con seguridad jurídica”, afirmando que “seremos respetuosos con los cambios que se puedan introducir, siempre y cuando sirvan para dar una solución definitiva y que no acabe en un largo proceso judicial”. En cuanto al parecer de la CSIF   ,  el nuevo texto deberá gozar de la seguridad jurídica necesaria “para evitar que los tribunales tumben los procesos selectivos”, reclamando a los grupos políticos “responsabilidad y sentido de Estado para que el futuro proyecto de Ley salga adelante con el máximo consenso posible, evitando que los tribunales la declaren inconstitucional y con ello, lejos de lograr el objetivo de acabar con la temporalidad, se genere mayor incertidumbre a los opositores”

4. Antes de publicar la comparación del Proyecto de Ley con el del texto que constituye el dictamen de la ponencia, destaco las modificaciones pactadas, remitiendo para mi análisis del texto del RDL 14/2021, o lo que es lo mismo del Proyecto de ley tramitado tras la convalidación de aquel por el Pleno del Congreso, a la entrada “Sigue (y seguirá) el debate jurídico, y social, sobreel empleo público y el personal interino (funcionarial y laboral). Algunosapuntes a propósito del RDL 14/2021 y de recientes autos del TS (C-A)” Y subrayo, también, con anterioridad, que la norma se refiere casi exclusivamente al personal funcionario interino, lo que sin duda generará nuevos debates y discusiones sobre su aplicación, y en qué términos, al personal laboral temporal (las negritas son mías).  

A) Encontramos la primera modificación en el art. 1, y en concreto en la nueva regulación del art. 10 del Estatuto Básico del Empleado Público sobre los funcionarios interinos. El apartado 5 del citado precepto, permite la permanencia del personal funcionario interino con carácter excepcional en la plaza que ocupa temporalmente si la correspondiente convocatoria se ha efectuado dentro del plazo de los tres años, a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario interino y siempre que “sea resuelta conforme a los plazos establecidos en el artículo 70 del TREBEP. La permanencia se mantendrá hasta la resolución de aquella, sin generar derecho a compensación económica.

B) La segunda modificación aparece en el art. 2, que regula los procesos de estabilización del empleo temporal, tanto a los que se refiere el art. 1 como al nuevo regulado en aquel, disponiendo que las ofertas de empleo deberán aprobarse y publicarse en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022 y serán coordinadas por las Administraciones Públicas competentes. En el proyecto de ley se contemplaba la fecha del 31 de diciembre de este año, con lo que lógicamente hubiera sido prácticamente imposible de cumplirla dada la marcha de la tramitación parlamentaria de la norma.

C) La tercera también se recoge en art. 2 y ya se preveía después del acuerdo alcanzado poco antes de inicio del tramite de convalidación del RDL para su aprobación. Se mantiene, como no puede ser de otra forma debido al marco constitucional y legal, y la jurisprudencia del TC, el de concurso-oposición, ampliando al máximo, de acuerdo a dicha jurisprudencia, el posible porcentaje de valoración, en la fase de concurso, hasta el cuarenta por ciento de la puntuación total y teniendo en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate, pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el art.37.1.c) del EBEP.

D) Llegamos a la cuarta modificación, plasmada en la disposición adicional tercera, sobre medidas de seguimiento presupuestario. A diferencia del Proyecto de Ley, en el que sólo se preveía que las Administraciones Públicas podrán nombrar personal interino en las plazas vacantes que se produzcan en el ejercicio presupuestario por jubilación, el texto pactado amplía tal posibilidad, y siempre “con la finalidad de mantener una adecuada prestación de los servicios públicos”, a  las plazas de necesaria y urgente cobertura que, de acuerdo con lo establecido en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, no computen en la tasa de reposición de efectivos.

E) Estamos ya en la quinta modificación, la que ha merecido total atención desde que fuera conocida, que es la nueva disposición adicional sexta y que es también, como se comprueba por un buen número de declaraciones de responsables políticos y sindicales, y por las primeras valoraciones jurídicas efectuadas a las que me he referido con anterioridad, la más polémica; para unos, por la posible inseguridad jurídica que genera y que pudiera provocar recursos en sede judicial, y para otros por no respetar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y no prestar auténtica atención a las personas interinas sino a las plazas.

Las incertidumbres jurídicas que se suscitan por los primeros son intentadas salvar por las modificaciones operadas en la Exposición de Motivos para justificar su perfecto encaje con el marco normativo y jurisprudencial. En cuanto a las tesis de los segundos, la crítica deriva sustancialmente de que no cierra completamente que las personas que se encuentran en situación de interinidad puedan pasar a convertirse en personal funcionario de carrera, al mismo tiempo que deja abiertas muchas dudas sobre como afectará, si es que afecta, al personal laboral temporal, y la posible adquisición de la condición de personal laboral fijo. El texto es el siguiente

“Disposición adicional sexta. Convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración

Las Administraciones publicas convocarán, con carácter excepcional y de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 del TREBEP, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.

Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales y respetarán, en todo caso, los plazos establecidos en esta norma”.

Repárese, por consiguiente, en el importante papel que asumen las distintas Administraciones, algo que no es, ni mucho menos, de poca importancia, por cuanto que el grueso de personal funcionario interino se concentra en los sectores de enseñanza y sanidad, con competencias transferidas a las Comunidades Autónomas, y que en las Administraciones Locales hay un volumen elevado de personal laboral temporal.

Traigamos aquí a colación los últimos datos oficiales disponibles, que provienen del Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las AA.PP    A 1 de enero de este año había 2.710.405 personas al servicio de las Administraciones Públicas, de las que 1.444.804 eran personal funcionario, 605.901 personal laboral y 659.700 “otro personal”, con especial impacto del segundo y tercer colectivo en las Administraciones autonómicas y locales (210.251 y 568.13 las primeras, y 314.301 y 75.752  las segundas), y mucho menor en la Administración del Estado (81.349 y 15.735).    La tipología de personal utilizada, y que toma evidentemente como punto de referencia la que consta en el EBEP  incluye, además del personal funcionario de carrera, el personal estatutario de los servicios de salud y el personal laboral (“el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta sus servicios retribuidos por las Administraciones Públicas”), el ya citado “otro personal”, en el que se incluye, en su gran mayoría el personal funcionario interino, es decir “el que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, es nombrado como tal para el desempeño de funciones propias de personal funcionario de carrera, cuando se dé alguna de las circunstancias recogidas en el artículo 10 del Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público”.

Con datos porcentuales, en el total de las Administraciones Públicas el 53,31 % es personal funcionario de carrera, el 24,34 % “otro personal” y el 22,35 % personal laboral, si bien los porcentajes cambian considerablemente cuando nos referimos a las tres Administraciones de forma separada: en efecto, en la AGE son 81,13, 3,06 y 15,81 % respectivamente; en las Administraciones autonómicas, 51,83, 13,01 y 35,16, y en las locales 32,71, 13,07 y 54,22 % respectivamente. Obsérvese, en definitiva, que es en las Administraciones Locales donde se concentra en mayor medida la problemática del personal interino laboral, que está por encima de la media del personal que presta servicios para las mismas.

Repárese, igualmente, y sin duda en ello habrán parado su atención las personas interesadas, que la norma se refiere, obviamente, a plazas ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016, y no a personas que las hayan ocupado. Por otra parte, el plazo de cinco años, que muy probablemente acabe siendo de seis en función de la fecha en que se convoque la correspondiente oferta de empleo, parece identificarse, así lo contempla la exposición de motivos, con el de “duración inusualmente larga” al que se refiere el TJUE en su sentencia de 5 de junio de 2018 (asunto C- 677/16, caso Lucía Montero Mateos), y que mereció una detallada y muy rigurosa atención por el profesor Ignasi Beltrán de Heredia en su artículo “El apartado 64 del caso Montero Mateos: impacto en las relaciones laborales”.         

Se abre aquí sin duda un debate jurídico de indudable interés, y que ya ha empezado a provocar polémica, ya que por lo que respecta al personal laboral temporal la Sala Social del Tribunal Supremo, de acuerdo a la sentencia del TJUE de 3 de juniode este año (asunto C-726/19, caso IMIDRA   ) considera, a partir de su sentencia de 28de junio  , de la que fue ponente el magistrado Ángel Blasco, que es el de tres años en aplicación, reinterpretada a partir de la jurisprudencia del TJUE, del art. 70.1 del EBEP.  Sobre la sentencia del TS remito a esta entrada 

F) Mucho menos publicitada, pero no menos importante por el importante número de personas trabajadoras a las que afecta, es la sexta modificación, que no por casualidad lleva el título de “Extensión del ámbito de aplicación de los procesos de estabilización”, y que contempla la aplicación de los preceptos recogidos en el texto “a las sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, sin perjuicio de la adecuación, en su caso, a su normativa específica”.  Abordé en buena medida esta cuestión en la entrada “Sobre la subrogación de personal en procesos de reversión en lasAdministraciones Públicas y sus efectos laborales. Notas a la importantesentencia del Tribunal Constitucional de 31 de octubre de 2018 (previorecordatorio de los orígenes del conflicto y del parecer doctrinal)” 

G) Sigue la octava modificación, una nueva disposición adicional, octava, que no recuerdo que fuera propuesta como enmienda por los grupos parlamentarios, y que muy probablemente haya sido incorporada por iniciativa del Ministerio competente. Lleva por título “Identificación de las plazas a incluir en las convocatorias de concurso”, y dispone que “Adicionalmente, los procesos de estabilización contenidos en la Disposición Adicional Sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016”.

H) Una modificación que puede ser igualmente de mucha importancia es la introducida en la disposición transitoria primera, que regula el plazo de resolución de los procesos de estabilización de empleo temporal ya convocados con anterioridad a la entrada en vigor del RDL 14/2021.

Mientras que en el texto del RDL, tramitándose ya como Proyecto de Ley, disponía que los procesos selectivos para la cobertura de plazas incluidas en las ofertas de empleo público aprobadas en el marco de los procesos de estabilización de empleo temporal previstos en las Leyes de  Presupuestos Generales del Estado para 2017 y 2018, cuya convocatoria hubiere sido publicada en los respectivos diarios oficiales con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del RDL, “seguirán ejecutándose con arreglo a las previsiones de las respectivas convocatorias”, en el texto del Dictamen de la ponencia es modificado para suprimir dicha mención y únicamente mantener que “deberán finalizar antes del 31 de diciembre de 2024”. Cabe pensar razonablemente que ello provocará cambios sustanciales en las correspondientes convocatorias, hipótesis que dejo aquí apuntada y a la espera de conocer si ello realmente será así.

I) Por último, deseo hacer mención a una modificación… que no lo es. Me explico: en la disposición final segunda del RDL se difería la regulación concreta que afecta al personal docente y de salud, que debería llevarse a cabo en el plazo de un año desde la entrada en vigor de aquel, es decir desde el 8 de julio, y siempre “de acuerdo con las peculiaridades propias de su régimen jurídico”, previendo que si no se produjera tal regulación en el plazo citado, sería de aplicación la normativa contenida en los artículos del EBEP modificados por la citada norma, es decir los arts. 10 y 11 y la nueva disposición adicional decimo séptima.

Pues bien, la norma pactada no dice nada al respecto…. ¿o sí? Pues la respuesta es que sí lo dice sin decirlo. Sé que parece un contrasentido, pero creo que es la conclusión a la que debe llegarse al leer el nuevo texto, de idéntico contenido pero con diferente redacción: “Permanece en vigor la Disposición final segunda del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, relativa a la adaptación de la normativa del personal docente y del personal estatutario y equivalente de los servicios de salud”.

6. Y ahora, aquí está la comparación de los textos articulados, a la que acompaño los fragmentos de la Exposición de Motivos que introducen modificaciones, o son novedad, en el texto del que está conociendo el Parlamento.  Sin duda, habrá que volver más adelante sobre la misma temática, una ve que vaya avanzando la tramitación parlamentaria. Mientras tanto, buena lectura.

Texto comparado del Proyecto de Ley de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad y de las enmiendas incorporadas por la Ponencia de la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso de los Diputados.

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