Situación abusiva en el nombramiento de funcionarios interinos

Fuente: Economist & Jurist de fecha 25 de junio de 2022 enlace

“Constituiría un deber de la Administración Pública, conceder alguna indemnización”

El análisis de las situaciones, algunas de ellas ciertamente abusivas, que se pueden cometer con la duración y repetición de nombramientos de los funcionarios interinos, cuando desempeñan la misma función, en el mismo puesto de trabajo y en el mismo organismo público, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos doctrinales y también de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se inspira en la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como es ejemplo, la sentencia del TJUE de 19 de marzo de 2010, así como la sentencia de 11 de febrero de 2021. En dichas sentencias se aplica la cláusula 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE.[1

Una sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2021, ha establecido una doctrina, ya conocida, pero que conviene recordar acerca del abuso que frecuentemente se produce en la prolongación del servicio profesional del funcionario interino, por repetidos nombramientos temporales, en el presente caso, el cese de una funcionaria interina, que fue declarado ajustado a Derecho en primera instancia. La situación objetivamente abusiva se produjo por la duración injustificadamente larga del nombramiento, como personal estatutario no fijo, para cubrir necesidades que la Administración Pública no llegó a probar que no fuesen permanentes.

Por lo tanto, el presente análisis jurisprudencial se refiere a las sentencias del TJUE anteriormente indicadas, así como las que ya forman un cuerpo de doctrina debido a los sucesivos pronunciamientos del Tribunal Supremo, en sus sentencias de 16 de diciembre de 2020 (rec.cas. 2081/2019) y 26 de septiembre de 2018 (rec.cas.785/2017).

En este aspecto, el Acuerdo Marco contempla tres tipos de acciones o, más exactamente, tres tipos de objetivos a alcanzar: un principio de no discriminación entre trabajadores fijos y trabajadores no fijos (cláusula 4), la adopción de medidas tendentes a evitar la utilización abusiva del trabajo de duración determinada (cláusula 5) y la facilitación de información, oportunidades y consulta (cláusulas 6 y 7). Lo relativo a la utilización abusiva de las relaciones de servicio de duración determinada o no fijas se halla, como acaba de verse, en la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

Dicha cláusula 5 tiene como finalidad: Prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva  de contratos o relaciones laborales de duración determinada.

Para lograr dicho fin se exige que los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada, duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas renovaciones). También contempla la posibilidad de que, en lugar de las mencionadas, los Estados miembros aprueben medidas legales equivalentes.

De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se deduce que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva. Ello significa, entre otras cosas, que se pretende que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que, previa consulta con los agentes sociales, y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, impidan o al menos dificulten, la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada.

Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en determinadas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias. Ello es así, porque entender lo contrario supondría que la Administración Pública, podría utilizar una norma jurídica de nombramiento de un funcionario interino, para una función y puesto de trabajo determinado, caracterizado por el tiempo de duración, de forma indefinidamente abusiva en perjuicio del funcionario interino contratado.

En todo caso, debe subrayarse que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, admite que las sanciones e indemnizaciones pueden ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e ineludible. Es decir, en todo caso, se trataría de una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un medio obligatorio.

A lo anteriormente expuesto se puede añadir, que en el contexto anterior se puede afirmar que constituiría un deber de la Administración Pública, conceder alguna indemnización, que habría de tener alguna clase de cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de manera forzosa y directa del Acuerdo Marco. En este aspecto, también se debe recordar  lo que dispone el apartado quinto de la cláusula 8 del Acuerdo Marco:

La prevención y la resolución de los litigios y quejas que origine la  aplicación del presente Acuerdo se resolverán de conformidad con la  legislación, los convenios colectivos y las prácticas nacionales. En algunas ocasiones el Tribunal Supremo ha declarado, que no puede hablarse de situación abusiva a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, cuando ha habido un único nombramiento de carácter no fijo. Ello es así, porque lo que esta disposición busca es evitar renovaciones sucesivas de una relación de servicio de carácter no fijo para cubrir necesidades de naturaleza permanente. Esto es lo importante de esta norma jurídica de cobertura de una protección a los funcionarios públicos interinos de los Estados miembros.

Ahora bien, si nos atenemos a la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es preciso afirmar que, aun en presencia de un único nombramiento de carácter no fijo, la situación puede ser abusiva a efectos de la mencionada cláusula 5 del Acuerdo Marco, si aquel único nombramiento fuese injustificadamente prolongado y, por consiguiente, si en ese tiempo habría debido la Administración Pública en cuestión, organizar el correspondiente proceso selectivo para cubrir establemente la plaza.

Por lo tanto, el presente análisis jurisprudencial se refiere a las sentencias del TJUE anteriormente indicadas, así como las que ya forman un cuerpo de doctrina debido a los sucesivos pronunciamientos del Tribunal Supremo, en sus sentencias de 16 de diciembre de 2020 (rec.cas. 2081/2019) y 26 de septiembre de 2018 (rec.cas.785/2017).

En este aspecto, el Acuerdo Marco contempla tres tipos de acciones o, más exactamente, tres tipos de objetivos a alcanzar: un principio de no discriminación entre trabajadores fijos y trabajadores no fijos (cláusula 4), la adopción de medidas tendentes a evitar la utilización abusiva del trabajo de duración determinada (cláusula 5) y la facilitación de información, oportunidades y consulta (cláusulas 6 y 7). Lo relativo a la utilización abusiva de las relaciones de servicio de duración determinada o no fijas se halla, como acaba de verse, en la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

Conviene recordar acerca del abuso que frecuentemente se produce en la prolongación del servicio profesional del funcionario interino.

Dicha cláusula 5 tiene como finalidad: Prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva  de contratos o relaciones laborales de duración determinada.

Para lograr dicho fin se exige que los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada, duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas renovaciones). También contempla la posibilidad de que, en lugar de las mencionadas, los Estados miembros aprueben medidas legales equivalentes.

De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se deduce que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva. Ello significa, entre otras cosas, que se pretende que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que, previa consulta con los agentes sociales, y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, impidan o al menos dificulten, la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada.

Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en determinadas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias. Ello es así, porque entender lo contrario supondría que la Administración Pública, podría utilizar una norma jurídica de nombramiento de un funcionario interino, para una función y puesto de trabajo determinado, caracterizado por el tiempo de duración, de forma indefinidamente abusiva en perjuicio del funcionario interino contratado.

En todo caso, debe subrayarse que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, admite que las sanciones e indemnizaciones pueden ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco. Pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e ineludible. Es decir, en todo caso, se trataría de una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un medio obligatorio.

lo anteriormente expuesto se puede añadir, que en el contexto anterior se puede afirmar que constituiría un deber de la Administración Pública, conceder alguna indemnización, que habría de tener alguna clase de cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de manera forzosa y directa del Acuerdo Marco. En este aspecto, también se debe recordar  lo que dispone el apartado quinto de la cláusula 8 del Acuerdo Marco:

La prevención y la resolución de los litigios y quejas que origine la  aplicación del presente Acuerdo se resolverán de conformidad con la  legislación, los convenios colectivos y las prácticas nacionales. En algunas ocasiones el Tribunal Supremo ha declarado, que no puede hablarse de situación abusiva a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, cuando ha habido un único nombramiento de carácter no fijo. Ello es así, porque lo que esta disposición busca es evitar renovaciones sucesivas de una relación de servicio de carácter no fijo para cubrir necesidades de naturaleza permanente. Esto es lo importante de esta norma jurídica de cobertura de una protección a los funcionarios públicos interinos de los Estados miembros.

Ahora bien, si nos atenemos a la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es preciso afirmar que, aun en presencia de un único nombramiento de carácter no fijo, la situación puede ser abusiva a efectos de la mencionada cláusula 5 del Acuerdo Marco, si aquel único nombramiento fuese injustificadamente prolongado y, por consiguiente, si en ese tiempo habría debido la Administración Pública en cuestión, organizar el correspondiente proceso selectivo para cubrir establemente la plaza.

Pues bien, en el presente caso, se declaró que el período de cinco años y medio en que la funcionaria interina, prestó sus servicios como personal interino es, por sí solo, injustificadamente prolongado. Si bien la Administración Pública alegó que el nombramiento respondió a una causa legalmente prevista, no pudo demostrar que ese nombramiento, de naturaleza interina, estuviera destinado a algo distinto que cubrir una necesidad permanente. Si lo hubiese conseguido, hubiese podido despejar cualquier sombra de abuso.

Según el Tribunal Supremo, ello fue suficiente para concluir que se produjo una situación objetivamente abusiva a la luz de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, en el sentido de que la Administración Pública hizo una utilización injustificada del empleo público de duración temporal determinada.   Por ello, concluyó con las siguientes consideraciones:

La utilización por la Administración sanitaria de personal interino  para realizar una misma función y en un mismo centro, mediante un  nombramiento injustificadamente prolongado, constituye objetivamente  un abuso del empleo público de duración determinada. La calificación de  la situación como objetivamente abusiva sólo puede excluirse si la  Administración muestra que dicha utilización del empleo público de  duración determinada no estaba encaminada, en el caso concreto, a  satisfacer una necesidad permanente.

[1] Dichas sentencias siguen la doctrina jurisprudencial ya expresada en las sentencias del mismo TJUE de fechas 14 de septiembre de 2016 y 18 de septiembre de 2016.

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