La conflictiva regulación y los límites en la aplicación de la «supuesta» excepcionalidad en los procesos de estabilización. Especial referencia a las disposiciones adicionales sexta y octava

Fuente: El Consultor de los Ayuntamientos enlace

Jorge FONDEVILA ANTOLÍN

Doctor en Derecho. Jefe de la Asesoría Jurídica Consejería de Presidencia, Interior, Justicia y Acción Exterior. Gobierno de Cantabria (1)

El Consultor de los AyuntamientosWolters Kluwer

LA LEY 6943/2022Normativa comentada

L 20/2021 de 28 Dic. (medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público)Resumen

Este trabajo examina las disfunciones constitucionales y legales de los procesos de estabilización. La Ley 20/2021 declara de forma general la existencia de una situación de «excepcionalidad» que avalaría la convocatoria de estos singulares procesos selectivos, en principio no restringidos, pero con un trato discriminatorio con relación a los ciudadanos e incluso de los propios funcionarios de carrera, siempre en favor de los empleados públicos temporales. Es de destacar en especial la disfuncional interpretación y aplicación que se está realizando de la «excepcionalidad» en los procedimientos convocados al amparo de las Disposiciones adicionales sexta y octava.

I. La Doctrina del Tribunal Constitucional sobre los procesos «excepcionales» de acceso al empleo público

Para una correcta evaluación de los límites constitucionales a incorporar en las convocatorias y bases de los procesos de estabilización, resulta esencial examinar si la declaración de excepcionalidad incluida en la exposición de motivos de la Ley 20/2021 realmente cumple la doctrina del Tribunal Constitucional o bien, estamos en presencia de un simple trampantojo político cuya única finalidad es satisfacer las demandas de clientelismo político y sindical con la vista puesta en las próximas elecciones.

1. El origen del carácter excepcional de los procesos de acceso al empleo público

La premisa básica a tener en cuenta en esta cuestión, es la referencia a los procesos de consolidación de empleo temporal en las diferentes Administraciones Públicas, que tuvieron una justificación de carácter «excepcional y por una sola vez», al concurrir unas situaciones fácticas totalmente delimitadas, en concreto, así lo establecieron, en primer lugar, la Ley 30/1984, de 21 de agosto LMRFP, en concreto, su Disposición Transitoria sexta, que además de declarar su aplicación a la Administración General del Estado, ampliaba la misma a las Comunidades Autónomas, recordemos que su configuración institucional, por medio de sus Estatutos de Autonomía, era relativamente de reciente creación, competencia que fue desarrollada a lo largo de todos estos años por la totalidad de las Comunidades Autónomas, sin excepción alguna, y en segundo lugar, la Ley 7/1985, de 2 de abril LRBRL, en concreto, su Disposición Transitoria Octava, (2) que también incorporaba unas previsiones en el mismo sentido a las arriba indicadas para la AGE y CC.AA, justificadas ellas, en la necesidad de dar una solución a las contrataciones de personal temporal en los municipios tras la restauración del régimen democrático en los mismos. En desarrollo de las previsiones de la LRBRL, se dictó el RD 2224/1985, de 20 de noviembre, por el que se regulaba el acceso a la función pública local el personal contratado e interino, lo que también se extendió a los funcionarios de habilitación de carácter nacional. (3)

Este marco legal y los fundamentos fácticos que han justificado los mismos han sido reconocidos por el Tribunal Constitucional, en el momento de valorar la constitucionalidad de los procesos convocados a su amparo, como también otros supuestos especiales surgidos como consecuencia de todo este proceso de transformación de nuestro Estado, en múltiples pronunciamientos, en concreto: (4)

  • 1. Los procesos que estaban motivados principalmente por la emergencia de unas nuevas Administraciones, es decir, el nacimiento de las Comunidades Autónomas y el reconocimiento de los Ayuntamientos Democráticos, así, entre otras, STC 67/198927/1991151/1992281/1993 y 60/1994.
  • 2. También los procesos surgidos por la creación de un cuerpo nuevo (STC 137/1986).
  • 3. Otra posibilidad resulta de la existencia de una reforma integral de un determinado sector de la Administración y Función Pública (STC 185/1994228/1994229/1994, 238/1994 y 251/1994), dictadas todas ellas en interpretación de las previsiones de la Disposición Adicional 5.ª de la LOGSE, resaltando de las mismas la declaración que realiza el Alto Tribunal sobre la «singularidad y excepcionalidad» del sistema, añadiendo que sus características nos debe llevar a afirmar que no puede siquiera considerarse que estemos ante un concurso-oposición, sino ante un sistema singular, específico y excepcional de selección.
  • 4. Finalmente resulta de gran interés la STC 130/2009, de 1 de junio que declara que la situación «excepcional» que permitiría el uso de pruebas restringidas no puede ser consecuencia de las propias decisiones organizativas y de funcionamiento de la Administración mantenidas en el tiempo. En concreto, esta sentencia examina la constitucionalidad de la Disposición Adicional 1ª, apartado I, de la Ley Foral 11/2004, de 29 de octubre, que actualiza el régimen local de Navarra, por su posible colisión con el art. 23.2 CE. La disposición objeto de recurso restringía la participación en el proceso de concurso-oposición de habilitación para acceder a la condición de Secretario o Interventor de las Entidades Locales de Navarra a quienes «en el momento de publicación de la convocatoria para obtener la citada habilitación, vinieren ocupando la plaza en interinidad por un período ininterrumpido de al menos un año o de forma discontinua de hasta dos años durante los cuatro precedentes a la convocatoria mencionada». Así pues, la restricción para participar en los procedimientos era doble: no se permite participar a quienes no hubieran desempeñado con anterioridad funciones de secretaría o intervención en las entidades locales de Navarra, y, además, solo podían optar a oficializar su solicitud aquellos funcionarios interinos que hubieran desempeñado tales funciones durante un período de tiempo inferior al exigido por el inciso cuestionado.

Como hemos indicado al inicio la importancia de esta Sentencia deviene de la conclusión y doctrina que fija, en el sentido de rechazar la argumentación de la Comunidad Foral para justificar la convocatoria de procedimientos restringidos, considerando que la causa no es «excepcional» sino que responde a una serie de decisiones de las propia Administración que no son equiparables a la puesta en marcha de una CA o de servicios sanitarios que, además, existen desde hacía más de veinte años, lo que supone que es necesario utilizar procedimientos de selección ordinarios, sin restricción alguna del derecho fundamental del art. 23.2 CE.

El Tribunal Constitucional realiza un examen para determinar si concurren las notas de excepcionalidad que, conforme a su doctrina podrían justificar esos procedimientos restringidos, señalando, y así señala:

«que no se dan las mismas circunstancias que se aprecian cuando se trata de la puesta en marcha de una Administración autonómica, supuesto típico. El intento de racionalizar la planta de la Administración local en lo que hace al desempeño de las necesarias funciones de secretaría e intervención (…) no tiene parangón con la creación de una nueva Administración, con la consiguiente necesidad de adscribirle de forma inmediata personal por no estar dotada de función pública propia ni existir plantillas de funcionarios/ ni, en fin, por no poder acudir a los sistemas legales de provisión de acceso a la función pública así como tampoco con la necesidad de resolver la situación derivada de la imprescindible creación de un aparato administrativo en un ámbito concreto como el sanitario, únicos supuestos en el que este Tribunal ha admitido las pruebas restringidas o específicas como excepción al derecho al acceso en condiciones de igualdad a la función pública».

Y finalmente considera que la situación expuesta corno justificación por la Comunidad Foral ha sido causada por las «…decisiones adoptadas por las propias instituciones forales, o, cuando menos, su tácita anuencia a la cobertura de los puestos de secretaría e intervención con personal en régimen de interinidad, consecuencia inevitable de las mismas habida cuenta del carácter necesario que las funciones de secretaría e intervención revisten en la entidades locales, las que han proporcionado el fundamento y permitido la vigencia en el tiempo de una situación que ha de definirse, cuando menos, como inadecuada desde la perspectiva del derecho fundamental protegido por el art. 23.2 CE y de la que cabe también dudar de su carácter transitorio».

2. Condiciones y ámbitos de la «excepcionalidad

A la vista de todo lo expuesto anteriormente, estimamos adecuado realizar un resumen en este apartado de las condiciones jurídicas, materiales y formales exigidas por el Tribunal Constitucional en todas estas sentencias:

  • a) El establecimiento de un procedimiento excepcional debe estar amparado en unas situaciones fácticas de esa misma clase, citando como referencia la puesta en funcionamiento de administraciones públicas o una reforma integral de un sector público (sanidad, educación o similar).
  • b) Que esta situación de excepcionalidad impide un funcionamiento eficaz de la administración, es decir, la calidad de los servicios públicos se resiente y los ciudadanos resultan perjudicados.
  • c) Que estas medidas excepcionales se adoptan por una sola y exclusiva vez, y deben ser autorizadas por Ley.

Dicho lo anterior, es preciso realizar un examen sobre el alcance la «excepcionalidad», que se proyecta sobre dos ámbitos o áreas que pueden aplicarse de forma concurrente o separada, en concreto:

  • a) Área Subjetiva: en este caso nos referimos a los procedimientos de acceso en los cuales se establecieron limitaciones de carácter «ad personam», es decir, ostentar la condición de funcionario interino, por ejemplo, y aunque el Tribunal Constitucional en su STC 27/1991 transforma esta situación, tras un examen de sus previsiones no puede negarse que eran procedimientos restringidos, aunque el Tribunal Constitucional incorpore la calificación de procedimientos «específicos». En este caso el ámbito subjetivo de referencia se vincula y limita por la relación jurídica de empleo.
  • b) Área Material: en este caso nos encontramos con la incorporación a los procedimientos de acceso de una serie de pruebas y méritos que claramente ofrecen una situación de beneficio a favor de los empleados públicos temporales y de discriminación para los ciudadanos.

Ahora bien, en este ámbito existen una serie de límites fijados por la doctrina del Tribunal Constitucional, y que posteriormente examinaremos, pero que podemos resumir en la conclusión de que estos beneficios no pueden suponer directa o indirectamente la exclusión o posibilidad real de acceso al empleo público de los ciudadanos.

3. La ineficacia de gestión de las Administraciones Públicas no puede ser considerada un supuesto de excepcionalidad conforme la doctrina del Tribunal Constitucional (5)

A la vista, de los supuestos reconocidos por nuestra Jurisprudencia Constitucional como justificativos de las medidas excepcionales adoptadas para regularizar las situaciones de empleo público, debemos preguntarnos en qué situación «excepcional», se encuentra nuestro empleo público en el año 2021 que permita adoptar una nueva medida de esta clase, cuando han transcurrido más de treinta y cinco años desde que entrara en vigor el marco legal que hemos reseñado, y por lo tanto, tras regularizar esas situaciones excepcionales, las administraciones estaban obligadas simplemente a cumplir con el mandato legal y constitucional en la selección de su personal, además el marco legal sobre empleo público ha tenido un carácter estable y constitucionalmente reconocido.

Entonces dónde está el problema, pues claramente en una pésima gestión del empleo público, y una manifiesta voluntad de funcionamiento clientelar y espurio de los gestores y responsables públicos. Resulta de gran cinismo que se utilice en la exposición de motivos de la nueva legislación de estabilización dos incalificables justificaciones de la «excepcionalidad», el primer argumento imputa a la crisis económica como impulso fundamental generador de la temporalidad por dificultades presupuestarias que impedían la contratación, cuando lo único que ocurrió es que nuestros parlamentarios decidieron jugar al casino, e inventaron la figura de la «tasa de reposición», que no es otra cosa que hacerse trampas al solitario, es decir, estábamos ante un conjunto de trileros sin escrúpulos que en plena crisis económica utilizaban esta figura para dar empleo a sus redes clientelares, porque esos empleados públicos temporales cobraban lo mismo que los de carrera, dónde estaba el ahorro económico, pero eso sí, el acceso era mucho más fácil para la red clientelar (sic), solo hay que preguntarse por qué no se ha impuesto como mérito en estos procesos de estabilización el haber superado un proceso selectivo previo para acceder a la condición de temporal, la respuesta es obvia. Y el segundo argumento utilizado por los legisladores es el reconocimiento de la ineficacia política en la gestión administrativa del empleo público, es decir, en vez de exigir responsabilidades a los responsables políticos para su mala gestión, se opta por la salida más fácil políticamente, aquí no pasa nada, y lo importante es consolidar el asalto al empleo público por las redes clientelares.

Y ahora contrastemos lo reseñado como criterios de nuestro Tribunal Constitucional para apreciar la «excepcionalidad» de los procesos selectivos, y entendemos que los argumentos del actual legislador no cumplen ninguno de los requisitos expuestos por la doctrina del Alto Tribunal, a este respecto, debemos destacar que no se acredita dónde está el daño para el funcionamiento de los servicios públicos, en todo caso, lo que se constata es la incapacidad profesional de gestión de los responsables políticos que reducen plantillas y eso, sí supone un ataque a la eficacia de los servicios públicos, por lo tanto, uno de los requisitos esenciales y concurrentes exigidos por el Tribunal Constitucional de forma manifiesta no concurren.

A lo anterior debemos añadir, que el uso como argumentarlo político e incorporado incluso a la exposición de motivos de la Ley 20/2021, en el sentido de que el TJUE y la Comisión Europea exige esta clase de procedimientos, es una interpretación sesgada y manipulada, y a este respecto con relación a la Jurisprudencia del TJUE nos remitimos a la consulta del trabajo de Ordoñez Solís, (6) y con relación a la Comisión Europea y su requerimiento al Reino de España, esto solo determina la necesidad de reducción de la temporalidad de las administraciones públicas, pero en ningún caso predetermina ni exige un acceso al empleo público sin ninguna garantía de acreditación del mérito y capacidad, y es más, tampoco habilita al Reino de España para que establezca un sistema restringido que impida al resto de los ciudadanos de la Unión Europea su acceso al empleo público laboral en nuestras administraciones, lo que resulta obvio y lógico, de manera que la actual configuración de estos excepcionales proceso en el ámbito laboral y parcialmente en el funcionarial, colisionan directamente con las previsiones del artículo 57 del TREBEP y del Tratado de la Unión y la «libre circulación de trabajadores».

Esto supone que la interpretación que se debe realizar sobre la implementación de los procedimientos de estabilización, debe valorar la imposibilidad que de forma indirecta se configuren como procesos restringidos, mediante la incorporación de méritos y ponderaciones, que de «facto» supongan la exclusión de cualquier ciudadano, y de forma especial, a los actuales funcionarios de carrera, a los cuales los procesos derivados de la Disposición Adicional 6ª les pueden resultar de gran interés profesional y personal.

II. El marco normativo de los procesos de estabilización y su contraste con la doctrina constitucional de la «excepcionalidad»

Pues bien, procede en este punto examinar el marco normativo y su contraste con la doctrina constitucional de la «excepcionalidad» en los 4 tipos de convocatorias vigentes:

1. Área subjetiva: Esta se refiere al establecimiento de un concreto colectivo que impide el acceso a los procedimientos de acceso a los ciudadanos, es preciso destacar que, en ninguno de los diferentes tipos de procesos de estabilización reflejados anteriormente, se recoge la posibilidad de aplicación de esta clase de excepcionalidad subjetiva, pues en todas estas regulaciones legales se recoge de forma expresa el sometimiento de los procedimientos a la «libre concurrencia», lo que supone que no se puede establecer limitación alguna a la concurrencia de funcionarios de carrera a estos procedimientos, especialmente los derivados de la disposición adicional sexta, y si en estos procedimientos se incorporan solo como méritos a valorar los prestados en la administración convocante, estos resultaran nulos de pleno derecho por constituirse de facto en procesos restringidos, lo que resulta inconstitucional, a este respecto resulta de interés la sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso, de 25 de septiembre de 2013 (rec.1739/2012), aunque referida al personal estatutario de los Servicios de Salud, el tribunal declaro que un aspirante no puede volver a intentar a acceder a su mismo cuerpo, escala o categoría laboral a los que ya pertenece, pero nada le impide acceder a otros en diferentes administraciones públicas.

Además, confirma esta conclusión de la obligada «libre concurrencia», el hecho de que, en todas estas regulaciones legales, la referencia de delimitación de su ámbito de aplicación concreto se centra no en las personas, sino en las «plazas» ocupadas temporalmente, con independencia de las personas que las haya ocupado en el momento de la convocatoria o con anterioridad, esto supone que en todo este marco normativo la excepcionalidad subjetiva formalmente ha quedado excluida totalmente.

2. Área material: Esta supone que la incorporación a los procedimientos de acceso de una serie de pruebas y méritos que claramente ofrecen una situación de beneficio a favor de los empleados públicos temporales, y en estos supuestos la respuesta debe ser afirmativa, cuestión diferente es que exista realmente una justificación que lo habilite, y que a nuestro juicio no existe como explicamos en el anterior apartado.

Dicho lo anterior, es preciso destacar que la aplicación de estos beneficios en los diferentes marcos normativos no es homogénea, de forma que, con independencia del rechazo a la excepcionalidad, los procedimientos derivados de las LGPE (2017/2019) y el Real Decreto Ley 14/2021, incorporan una serie de beneficios que estarían al límite de los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional para los procedimientos excepcionales. Ahora bien, el grave conflicto y disfuncionalidad con la doctrina del Tribunal Constitucional surge en las regulaciones establecidas en la Ley 20/2021, tanto en los procesos «especiales» de acceso al amparo de su artículo 2, como en especial de los procesos «excepcionales» al amparo de sus Disposiciones adicionales sexta y octava.

Es preciso recordar a este respecto, que incluso en el que hemos denominado ámbito «material» de la excepcionalidad existe una serie de límites en cuanto a la configuración y diseño de pruebas y méritos de privilegio para los empleados públicos temporales, y esto supone que su configuración, en ningún caso deberían suponer en su implementación de «facto» la exclusión e imposibilidad de acceso a los ciudadanos, pues esto supondría una violación de las previsiones del artículo 23.2 CE.

Desde luego la simple lectura de sus previsiones conduce a la conclusión de que estamos en presencia de una manifiesta infracción de los límites de la doctrina constitucional, incluso para los procedimientos excepcionales, y para acreditar esta consideración nos remitimos a un breve resumen de la citada doctrina, (7) en concreto:

a) El único criterio constitucionalmente legítimo para acceder a la función pública es el mérito y/o la capacidad, así señala la sentencia del Tribunal Constitucional 52/1986, que:

«… el artículo 23.2 de la Constitución impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos de mérito y capacidad».

b) La Sentencia del Tribunal Constitucional 42/1981 afirmó que no resulta contraria a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución una norma que diferencie los criterios para valorar el mérito y capacidad del opositor, en razón de la capacitación técnica, siempre que:

«… sea adecuada a la naturaleza propia de las tareas a realizar y se establezca con carácter general, esto es, en referencia directa a la posesión de determinados conocimientos o determinada titulación acreditativa de éstos, pero no al procedimiento seguido para adquirirlos o al centro en donde fueron adquiridos, pues cualquiera de estas fórmulas sí implica ya una diferencia no justificada y, en consecuencia, una violación del principio de igualdad».

c) Por ello, los criterios selectivos (méritos y pruebas), conforme declaran las sentencias del Tribunal Constitucional 75/198350/1986148/1986, 143/1987:

«han de hacerse en términos generales y abstractos sin referencias individuales y concretas, evitando cualquier preterición o reserva ad personam, ha de guardar directa relación con los criterios de mérito y capacidad y no, con otras condiciones personales o sociales y tener una justificación objetiva y razonable en conexión con las funciones a desempeñar».

d) Asimismo, y con especial referencia a los procesos de consolidación de empleo, pero también aplicable a otros supuestos, deberá establecerse una limitación a la puntuación que se pueda otorgar por este concepto, en el sentido de que la misma deberá ser proporcionada, de manera que no determine por ella misma el resultado del proceso selectivo, de conformidad todo ello, con la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, a título de referencia SST 67/1989, 27/1991, 151/1992 y 302/1993.

Y más en concreto, podemos destacar la declaración en el sentido de que no debe discriminarse en cuanto a pruebas ni a su valoración según los aspirantes hayan prestado o no servicios previos a la Administración convocante, así, la STC 67/1989 afirmó en relación al turno libre que:

«… la desigualdad de trato, en cuanto al nivel de exigencia de unos y otros opositores, por la sola razón de la existencia o no de un período previo de servicios administrativos —como contratados o interinos—, ha de ser estimada como arbitraria e incompatible con los principios de mérito y capacidad».

En este sentido resulta muy ilustrativa la STC 27/2012, de 1 de marzo, sobre un proceso selectivo de consolidación de empleo interino de la Junta de Andalucía que declara su manifiesta inconstitucionalidad, al considerar que de «facto» se ha convocado un proceso restringido de selección.

Y finalmente, es preciso destacar la sentencia del Tribunal Constitucional 38/2021, de 18 de febrero, en la cual se declara inconstitucional el apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley 7/2019, de 27 de junio, de modificación de la Ley de Policía del País Vasco, cuya justificación era establecer un proceso de estabilización restringido para el cumplimiento de las exigencias del TJUE, y que en este párrafo entendemos ilustra su declaración:

«A la anterior conclusión no se le puede oponer que la finalidad de la norma sea solucionar, a la luz de las exigencias normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea, el abuso en la contratación temporal sucesiva del personal público […] pues dicho propósito se debe lograr sin vulnerar la norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones tasadas, las pruebas de acceso restringido o específicas».

e) Asimismo, el Tribunal Constitucional considera que no deben valorarse de forma distinta los servicios prestados si son objetivamente idénticos, según la Administración de que se trate, lo que determina la nulidad de pleno derecho por conculcar el artículo 23.2 CE (STC 281/1993) que considera inadmisible:

«… diferenciar a los concursantes en función de la Administración en la que han adquirido determinada experiencia y no partir de la experiencia misma con independencia del ente público en el que la hubieran adquirido».

El contraste entre la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta y las previsiones del actual marco normativo se responde por sí misma, y no digamos si nos asomamos a la «prensa de terror y ocurrencias», en que se han convertido en estos momentos los Boletines Oficiales, (8) al publicar las masivas convocatorias de esta clase de procedimientos que se pueden calificar en muchos casos como «restringidos de facto».

III. Los limitados efectos de la excepcionalidad que ampara las previsiones de la Disposición adicional sexta de la Ley 20/2021

Finalmente, es preciso realizar una consideración específica sobre las previsiones de la Disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, y por ende de la Disposición adicional octava, entendemos que tras la decisión de establecer un sistema de selección que resulta en su configuración un manifiesto y desmesurado beneficio para los empleados públicos temporales, ya que les evita tener que acreditar sus conocimientos y en especial, la actualización de los mismos, el legislador decidió parar en su carrera optando por no ampliar más la excepcionalidad dado el nivel de beneficios ya concedido.

Es preciso destacar que estas disposiciones adicionales tienen su origen directo en la Comisión Parlamentaria, es decir, no formaban parte del proyecto de Ley remitido al Congreso, y si se examinan los Boletines parlamentarios (9) comprobaremos que la redacción de las mismas es totalmente nueva incluida la exposición de motivos, por lo cual no hay duda de que es una decisión de responsabilidad exclusiva de los legisladores y que contiene una regulación expresa muy clara, que en una recta interpretación, conforme la hermenéutica jurídica (artículo 3.1. Cód. Civil), no hay duda de que estas disposiciones incorporan una limitación muy importante sobre el ámbito de proyección de la «excepcionalidad», por ello, resulta obligado realizar un detallado examen sobre estas dos cuestiones:

  • a) En primer lugar, no hay que confundir la declaración de excepcionalidad ope legis para la utilización del instrumento de selección, en concreto, el «concurso», y ello, al amparo de lo establecido en el artículo 61.6 TREBEP, ya que esto solo supone una habilitación legal de uso de un concreto sistema de selección, con su extensión al ámbito material de la excepcionalidad constitucional, así, nos remitimos a la atenta lectura de la exposición de motivos de la Ley 20/2021. (10) Pues bien, como habrá comprobado el lector no existe referencia alguna en la exposición de motivos a un régimen excepcional que afecte a los tipos de méritos objeto de valoración en estos procedimientos de «concurso», la excepcionalidad es solamente la referida a la establecida ope legis, es decir, las previsiones del artículo 61 del TREBEP.
  • b) Por otro lado, en el texto de las previsiones de la Disposición adicional sexta, nada se dice sobre cuáles deben ser los méritos objeto de valoración y su ponderación, la única remisión al régimen especial del artículo 2.1 se refiere a la delimitación del tipo de plazas objeto de su convocatoria por concurso, y esto supone y ratifica que, en este caso, no se ha reclamado legalmente la aplicación de «méritos excepcionales» y por ende, no resultan de aplicación directa los criterios de «excepcionalidad material» derivados de la doctrina del Tribunal Constitucional, y así lo confirma la propia exposición de motivos de la Ley 20/2021, cuando en esta se afirma: Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone (SSTC 67/198927/1991 y 60/1994), por lo que resulta de directa aplicación la doctrina constitucional que impide la aplicación de beneficio alguno en el tipo de méritos objeto de valoración a los empleados públicos temporales, de forma que los méritos deben ser abiertos y comunes a cualquier ciudadano.

Es decir, no resulta posible establecer exclusivamente y tampoco de forma mayoritaria méritos específicos referidos al desempeño de funciones en cuerpos y escalas o puestos de trabajo directamente vinculados a las plazas convocadas y a sus administraciones, sino que en este caso deben ampliarse a cualquier otra clase méritos generales, y además, originados tanto en el ámbito de otras administraciones públicas como en el ámbito privado, de forma que los méritos vinculados a la actividad administrativa no podrán en ningún caso resultar determinantes en el resultado final del concurso, y esta conclusión obedece, como ya hemos indicado, a la propia literalidad del precepto, que incorpora solo la excepcionalidad con relación al sistema de acceso, pero no de los méritos objeto de valoración, como confirma la propia exposición de motivos.

A lo anteriormente expuesto, debemos añadir y recordar lo ya señalado sobre el área subjetiva y la imposibilidad legal de impedir el acceso a los funcionarios de carrera a estos procedimientos utilizando mecanismos espurios a este respecto, por cierto, debemos rechazar lo expuesto de forma absolutamente inexplicable ya que no se aporta argumento jurídico alguno, la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre las orientaciones para la puesta en marcha de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que afortunadamente carece de eficacia legal alguna, y que solo es una hoja volandera sin mayor transcendencia jurídico formal y material, y que además tampoco puede ser considerada como antecedente de la ratio legis, por cuanto, como ya hemos explicado, el origen de estas disposiciones es exclusivamente parlamentario.

IV. Conclusiones finales

Primera. La doctrina de la «excepcionalidad» en los procesos selectivos creada por el Tribunal Constitucional exige para su reconocimiento una serie de requisitos fácticos y materiales muy precisos, destacando en especial la consideración de que no es «excepcional» cuando la situación responde a una serie de decisiones de la propia Administración que solo acreditan la mala gestión pública (STC 130/2009, de 1 de junio). Así pues, un contraste entre la doctrina expuesta y la actual situación nos lleva a ratificar nuestra consideración de que no concurren las causas exigidas por el Tribunal Constitucional para habilitar esta clase de procedimientos.

Segunda. La «excepcionalidad» se predica de dos ámbitos (subjetivo y material). Esto supone que los procedimientos convocados al amparo de las Leyes Generales de Presupuestos (2017-2018), el R.D. Ley 14/2021 y la Ley 20/2021, son de «libre concurrencia», y, por lo tanto, las condiciones de las posibles pruebas, así como los méritos objeto de valoración no pueden suponer de facto la convocatoria de un procedimiento «restringido», es decir, deberán ser ponderados y de carácter general, en ningún caso podrán fijar una preeminencia excluyente por una vinculación laboral con una concreta administración pública.

Tercera. Finalmente, con relación a los procedimientos convocados al amparo de las disposiciones adicionales sexta y octava, nos encontramos con que aquí no existe «excepcionalidad constitucional material», la única que concurre es la que tiene su origen «ope legis», es decir, es simplemente la implementación de las previsiones del artículo 61.6 del TREBEP, referida a la autorización de uso de un determinado sistema selectivo, en concreto, el instrumento del «concurso». Así, con relación a los méritos exigibles no existe vinculación alguna con la excepcionalidad material, en ningún precepto ni exposición de motivos el legislador hace referencia alguna al respecto, a diferencia de los procedimientos derivados del artículo 2, por ello, podemos concluir que estamos en presencia de procedimientos de «libre concurrencia», y los méritos a incorporar deberán ser necesariamente generales, accesibles para cualquier ciudadano, y en ningún caso podrán suponer por «especialidad localista», la configuración del concurso de facto como restringido, o impeditivo para la concurrencia de cualquier ciudadano, de manera que podríamos hablar de un «concurso absolutamente libre».

Es importante, a nuestro juicio, advertir a los operadores jurídicos y gestores de estas cuestiones relacionadas con la implementación de estas disposiciones adicionales, y ello, por cuanto, tras un breve repaso de convocatorias, especialmente en el ámbito de las entidades locales, publicadas en los correspondientes Boletines Oficiales, se constata una manifiesta infracción legal y constitucional, de la que se derivaría la nulidad de pleno derecho de todos esos procedimientos de acceso, que no de selección.(1)

Las opiniones contenidas en este artículo se realizan a título particular y no en mi condición de empleado público del Gobierno de Cantabria.Ver Texto(2)

La citada disposición establece: «que no podrán celebrarse por las Administraciones locales contratos de colaboración temporal en régimen de derecho administrativo, ni renovarse los existentes. Todo el personal que haya prestado servicios como contratado administrativo de colaboración temporal o como funcionario de empleo interino podrá participar en las pruebas de acceso para cubrir las correspondientes plazas.

En todo caso estas convocatorias de acceso deberán respetar los criterios de mérito y capacidad, mediante las pruebas selectivas que reglamentariamente se determinen, en las que se valorarán los servicios efectivamente prestados por este personal».Ver Texto(3)

A este Real Decreto se remite la Disposición Transitoria quinta núm. 2, del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, regulador del régimen jurídico de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional y en el cual también se contempla la posibilidad de ver valorado el tiempo de servicios prestados como interino o contratado.Ver Texto(4)

A este respecto para un examen más detallado nos remitimos a Fondevila Antolín, J. (2008) «Selección y Pérdida de la condición de empleado público», ATELIER, Barcelona, y también resulta de interés Campos Daroca, J.M. y Zafra Mata, D. (2022), «Consolidación y estabilización del empleo temporal», Wolters Kluwer, Madrid.Ver Texto(5)

A este respecto, resulta de gran interés el trabajo de Jimenez Asensio, R. (2022), «La inconstitucionalidad de (determinados enunciados de) la Ley 20/2021 de reducción de la temporalidad», en Coord. (Fondevila Antolín) Revista El Consultor de los Ayuntamientos, no II/2022 (especial) «Los procesos de estabilización: una solución definitiva o el origen de un futuro conflicto sin fin», págs.13 y ss.Ver Texto(6)

Ordoñez Solis, D. (2022), «La nueva legislación española de 2021 para la reducción de la temporalidad en el empleo público a la luz de la jurisprudencia europea», en Coord. (Fondevila Antolín) Revista el Consultor de los Ayuntamientos, no especial «Los procesos de estabilización: una solución definitiva o el origen de un futuro conflicto sin fin», págs. 26 y ss.Ver Texto(7)

Fondevila Antolín, J. (2021) «Manual para la selección de empleados públicos» (3º Edición), Wolters Kluwer, Madrid, págs. 809 y ss.Ver Texto(8)

A mero título de ejemplo entre otros muchos, nos remitimos a la consulta del Boletín Oficial de la Región de Murcia no 105 de 9 de mayo de 2022 y el no 162 de 16 de julio de 2022; Boletín Oficial de la provincia de Sevilla no 89 de 20 de abril de 2022; Boletín Oficial de la Provincia de Jaén no 34 de 18 de febrero de 2022; Boletín Oficial de Cantabria no 70 de 11 de abril de 2022, en este mismo Boletín no 126 de fecha 30 de junio de 2022 y finalmente también en el mismo no 129 de 5 de julio de 2022.Ver Texto(9)

Es de referencia esencial la enmienda que se formuló con relación a la disposición adicional sexta convocatorias excepcionales, (enmienda no 134 del Grupo Parlamentario Republicano BOCG Serie A no 63-3 de 21 de octubre de 2021), y la génesis de la disposición adicional 8ª, lo encontramos en la (enmienda no 145 del Grupo Parlamentario Republicano BOCG Serie A no 63-3 de 21 de octubre de 2021), que formula una propuesta de nueva redacción a la exposición de motivos del proyecto de Ley.Ver Texto(10)

La disposición adicional sexta prevé que las Administraciones Públicas convoquen, con carácter excepcional, conforme a lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, por el sistema de concurso, aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016. Estos procesos, que se realizarán por una sola vez, podrán ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Sobre este concurso como proceso excepcional, cabe traer a colación la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad en el acceso a los cargos y empleos públicos (artículo 23.2 CE), que únicamente puede ser exceptuada por razones excepcionales y objetivas. Además, este acceso ha de ordenarse de manera igualitaria en la convocatoria mediante normas abstractas y generales con el fin de preservar la igualdad ante la ley de la ciudadanía, lo que obliga al legislador y a la Administración a elegir reglas fundadas en criterios objetivos y presididos por los cánones de mérito y capacidad que el artículo 103.3 CE dispone (SSTC 67/198927/1991 y 60/1994). Entre las condiciones que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han de darse para que no quepa apreciar infracción alguna del principio de igualdad de acceso a cargos y empleos públicos del artículo 23.2 de la Constitución se encuentran, en primer lugar, que se trate de una situación excepcional; segunda, que sólo se acuda a este tipo de procedimientos por una sola vez, pues de otro modo se perdería su condición de remedio excepcional y tercero, que dicha posibilidad esté prevista en una norma con rango legal (STC 12/1999, de 11 de febrero de 1999). Con esta disposición adicional se da amparo normativo al concepto jurisprudencial de interinidad de larga duración superior a cinco años, que por su carácter de normativa básica, resulta de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas y garantiza la igualdad en todo el territorio. La previsión contenida en esta Ley para que las Administraciones Públicas puedan convocar el concurso extraordinario y excepcional para aquellas plazas ocupadas temporalmente durante cinco años o más, cumple con los antedichos requisitos jurisprudenciales que además, en todo caso, es razonable, proporcionada y no arbitraria, afectando a todas las plazas de carácter estructural ocupadas de forma temporal e ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016 a consecuencia de las tasas de reposición cero de los ejercicios 2012 al 2015, que provocaron la imposibilidad de incorporar, a las correspondientes ofertas de empleo público, las plazas que en esos momentos se estaban ocupando en régimen de interinidad.

Este sitio usa Akismet para reducir el spam. Aprende cómo se procesan los datos de tus comentarios.

Previous Next
Close
Test Caption
Test Description goes like this
Ir arriba
A %d blogueros les gusta esto: