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¿Pueden los Juzgados y Tribunales de lo contencioso-administrativo seguir limitando las costas cuando resuelvan en primera o única instancia?

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La reforma del art. 139 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) que se ocupa de las costas procesales llevada a cabo por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre ha sembrado muchas dudas entre los profesionales jurídicos sobre si sigue vigente la posibilidad de que el Juzgador, al resolver sobre un asunto en primera o única instancia, pueda limitar las costas a una parte o hasta una cifra máxima.

Esta facultad discrecional conferida por el legislador a los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo (que coexiste con otras como las de los arts. 33.2 y 3 o 65.2 LJCA) se estableció para todas las instancias en el apartado 3º del art. 139 LJCA de 1998 donde decía que: “La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.”.

El Tribunal Supremo ha venido delimitando el alcance de dicha facultad que el legislador dejó sin perfilar. Por lo que se refiere a su ámbito material, el Pleno del Tribunal Supremo en su Auto de 05/03/2013 (RC 2495/2009) estableció que se proyectaba sobre todas las partidas que forman parte de las costas, incluyendo, entre otros, los derechos arancelarios de los procuradores. Respecto a su ámbito procesal, estableció que la limitación debe ser establecida en “las resoluciones que deciden “la imposición de las costas”, pues es ahí, al adoptar esa decisión, cuando ese artículo confiere la facultad de moderarla” y que si no lo ha hecho, no se pueden introducir los límites posteriormente. Y esto porque, como explica el ATS de 10/7/2023 (RC 299/2020), “la Sala al establecer dicha condena en costas, al amparo del artículo 139 de la LJCA, ha valorado ya la complejidad del asunto y el trabajo realizado por las partes en el proceso, de manera que, salvo que se justifiquen circunstancias especiales que pongan de manifiesto la improcedencia de minutar por la cantidad máxima establecida, ha de mantenerse la minuta presentada por la parte que se ajusta a la cantidad fijada en la sentencia.”.

Para los asuntos decididos en primera o única instancia, en ese momento dicha facultad discrecional tenía menos relevancia porque el art. 139.1 LJCA, en sentido similar al art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, indicaba que en estos asuntos sólo se impondrían las costas “a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad”.

Sin embargo, en el año 2011 se modificó este art. 139.1 LJCA para introducir la regla del vencimiento objetivo importada de los apartados 1° y 2° del art. 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, quedando con la siguiente redacción: “En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad ”.

A mayores de la posibilidad más excepcional de no imponer las costas en caso de dudas de hecho o de derecho, esta facultad del Juez del art. 139.3 LJCA de limitar las costas a una parte o hasta una cantidad máxima que se aplica de manera sistemática por los Juzgados y Tribunales de esta jurisdicción impide que nos encontremos ante un sistema de costas de vencimiento objetivo puro (quien pierde paga todas las costas en su totalidad), lo que tiene una especial importancia constitucional como más adelante veremos.

Aparte del cambio de 2015 sobre las costas del recurso de casación que movió esta facultad de limitación al 139.4, la regulación se mantuvo igual hasta la aprobación del citado Real Decreto-ley 6/2023. En su art. 102.30, que entrará en vigor el próximo 20/3/2024, se modifica este art. 139.4 LJCA que, de decir que “La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima”, pasa a decir que:

“4. En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.

En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima

La reforma está claramente inspirada en el art. 394.3 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, que contempla esta limitación del tercio: “Cuando, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo, se impusieren las costas al litigante vencido, éste sólo estará obligado a pagar, de la parte que corresponda a los abogados y demás profesionales que no estén sujetos a tarifa o arancel, una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los litigantes que hubieren obtenido tal pronunciamiento; a estos solos efectos, las pretensiones inestimables se valorarán en 18.000 euros, salvo que, en razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga otra cosa…”

La jurisprudencia de la Sala Tercera, por ejemplo, la STS de 16/6/2022 (RC 3979/2021), había declarado reiteradamente que esa limitación del tercio de las costas del art. 394.3 LEC no era aplicable a la jurisdicción contencioso-administrativa porque la ley procesal civil cuya supletoriedad se recoge en la disposición final primera de la LJCA, sólo se aplica en ausencia de regulación específica y aquí el art. 139 LJCA regula de manera completa las costas procesales en esta jurisdicción, cerrando la posibilidad de su aplicación supletoria.

Ahora bien, la redacción dada a dicho artículo ha sembrado las dudas sobre si la facultad discrecional de limitación sigue siendo aplicable a todas las instancias o solamente a los recursos.

A favor de esta última opción tenemos que la redacción original (“la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima”) se reproduce exclusivamente en el apartado de los recursos; por lo tanto, en una primera aproximación podría entenderse que ha desaparecido para los asuntos decididos en primera o única instancia.

Sin embargo, a mi juicio no creo que sea así por lo siguiente.

Para interpretar las leyes la jurisprudencia nos ha dicho que no debemos detenernos sin más en la mera interpretación literal, sino que debemos ir en busca  del sentido normativo, como explica la STS 28/04/2015, Sala 1.ª (RC 2764/2012): “…aunque instrumentalmente la interpretación literal suela ser el punto de partida del proceso interpretativo, no obstante, ello no determina que represente, inexorablemente, el punto final o de llegada del curso interpretativo, sobre todo en aquellos supuestos, como el presente caso, en donde de la propia interpretación literal no se infiera una atribución de sentido unívoca que dé una respuesta clara y precisa a las cuestiones planteadas (STS de 18 de junio de 2012, núm. 294/2012). En estos casos, por así decirlo, el proceso interpretativo debe seguir su curso hasta llegar a la “médula” de la razón o del sentido normativo, sin detenerse en la mera “corteza” de las palabras o términos empleados en la formulación normativa”.

Uno de los elementos importantes que tenemos para encontrar ese sentido normativo, dimanado del principio democrático base de nuestro Estado de Derecho, es qué es lo que quiso decir el legislador.  Porque, como dice la STC 193/2004 al referirse a los debates parlamentarios “conforme a nuestra doctrina, constituyen un elemento importante de  interpretación para desentrañar el alcance y sentido de las normas (por  todas, STC 15/2000, de 20 de enero, FJ 7)“.

En nuestro caso, al tratarse de un Real Decreto-ley elaborado por el Gobierno de España en el que nada dice en su Exposición de Motivos sobre este cambio y en cuyo  debate parlamentario de ratificación tampoco se mencionó nada al respecto, podríamos pensar que nos es imposible saber cuál era esta voluntas legislatoris.

Sin embargo, la redacción que se ha aprobado es literal y exactamente la misma a la incorporada al Proyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia (121/000097), presentado en el Congreso de los diputados el 13/04/2022, calificado el 19/04/2022 y que tuvo que finalizar su tramitación el 16/6/2023 obligatoriamente al disolverse las Cámaras por haber sido convocadas elecciones generales.

En su redacción original, el Proyecto no contemplaba dicho cambio.

Fue la enmienda n° 580 (BOCG 3/2/2023, páginas 497-498) del Grupo parlamentario socialista (GPS) quien lo propuso, siendo aprobada por el informe de la Ponencia de 8/6/2023 (BOCG 8/6/2023, páginas 1, 63 y 64). La justificación dada por el GPS para dicha modificación fue la siguiente:

Mediante la presente enmienda, se introduciría una limitación cuantitativa de las costas en relación con las impuestas en primera o única instancia y se dejaría la regulación que existe en la actualidad para el resto de grados o instancias (con excepción de las del recurso de casación que están reguladas en el apartado 3 que, a su vez, se remite a lo dispuesto en el artículo 93.4).

Supone trasladar, en su esencia, los límites ya previstos en la regulación contenida en el apartado 3 del artículo 394 de la LEC a la LJCA. No obstante, para darle el mayor alcance posible, se amplía el ámbito de la limitación, que ya no queda ceñida, como ocurre en la LEC, a la parte de costas que correspondan a los abogados y demás profesiones que no estén sujetos a tarifa o arancel, sino que se extiende en relación con todas las costas que pueda generar el proceso.

Esta modificación no habrá de generar, necesariamente, un eventual incremento generalizado de la litigiosidad en el orden contencioso-administrativo, pues, en definitiva, lo que se hace es intensificar las modulaciones previstas, a través de la introducción de un límite cuantitativo al importe de las costas”.

La claridad de esta motivación ofrecida por el legislador no deja lugar a dudas. Se repite por tres veces que lo que se busca para los asuntos decididos en primera o única instancia es ampliar las limitaciones en las costas, no reducirlas ni, por supuesto, eliminarlas.

Con la nueva redacción hay un nuevo límite máximo, el de la tercera parte de la cuantía del proceso de la ley procesal civil que no era aplicable al contencioso por lo dicho antes; ahora se introduce ampliando su ámbito material a la totalidad de las costas, como había hecho para la facultad de limitación el citado ATS de 05/03/2013 (RC 2495/2009). Pero la facultad de limitar las costas sigue estando prevista expresamente al decir que “4. En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda…”.

Para los recursos, excluido el de casación regulado en el art. 139.3 (al que se refiere la frase “y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior”), no regiría esa nueva limitación de la tercera parte de la cuantía del proceso, en línea con la justificación ofrecida en la enmienda del GPS que como hemos visto decía que “se dejaría la regulación que existe en la actualidad para el resto de grados o instancias (con excepción de las del recurso de casación que están reguladas en el apartado 3 que, a su vez, se remite a lo dispuesto en el artículo 93.4)”.

Por otra parte, la eliminación de la facultad de limitación de las costas en primera o única instancia vulneraría a mi juicio el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

La jurisprudencia constitucional indica que la regulación de las costas es, generalmente, una cuestión de legalidad ordinaria, pero que puede afectar al derecho a la tutela judicial efectiva. En la STC 134/1990 de 19 de julio y en sentido similar la STC 156/2021 de 16 de septiembre dice que: “Como criterio general, se ha señalado al respecto que ninguno de los dos sistemas en que se estructura la imposición de costas en nuestro ordenamiento jurídico procesal, esto es, el objetivo o del vencimiento y el subjetivo o de la temeridad, afectan a la tutela judicial efectiva, pues la decisión sobre su imposición pertenece, en general, al campo de la mera legalidad ordinaria y corresponde en exclusiva a los Tribunales ordinarios en el ejercicio de su función (por todas, SSTC 131/1986, y 147/1989). Ahora bien, también se ha señalado anteriormente que, siendo la imposición de costas una de las consecuencias o condiciones que pueden incidir en el derecho de acceso a la jurisdicción o que pueden actuar en desfavor de quien actúa jurisdiccionalmente, existen también una serie de exigencias que el respeto a dicho acceso -integrante del derecho de tutela judicial consagrado en el art. 24.1 C.E.- impone, tanto al legislador como a los órganos judiciales”.

Pero en el caso específico de la jurisdicción contencioso-administrativa existe una singularidad que limita la libertad de configuración del legislador: la obligación constitucional de los Tribunales de controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican prevista en el art. 106.1 CE. Cualquier regulación, como la de las costas, que pueda suponer un impedimento o un desincentivo desproporcionado a los ciudadanos para que puedan acceder a la jurisdicción y que así ese control se haga efectivo, vulneraría el art. 24.1 CE.

En la STC 140/2016 de 21 de julio donde se resuelve una de las impugnaciones que declararon inconstitucionales determinadas tasas judiciales, nos dice que “el recurso contencioso-administrativo “ofrece peculiaridades desde el punto de vista constitucional, consecuencia del mandato contenido en el art. 106.1 CE que ordena y garantiza el control jurisdiccional de la Administración por parte de los Tribunales”. Aludíamos con ello a los dos fines esenciales que se cumplen en la Justicia administrativa: proveer a la tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos y llevar a cabo el control de las Administraciones públicas, asegurando la sujeción de éstas al imperio de la Ley. En esa segunda tarea, los ciudadanos juegan un papel decisivo al impetrar la intervención jurisdiccional, dado que los procesos del orden contencioso-administrativo se rigen como es sabido por el principio dispositivo o de justicia rogada, el cual si bien hemos matizado en alguna fase de su desarrollo y finalización (SSTC 95/1998, de 4 de mayo, FJ 3, y 96/1998, de 4 de mayo, FJ 3, a propósito de los medios de autocomposición del objeto litigioso), opera sin embargo con toda su intensidad al inicio de las actuaciones, requiriendo siempre la iniciativa de parte para su apertura (nemo iudex sine actore). Este elemento configurador de la Justicia administrativa debe conectarse a su vez con los pronunciamientos que ha hecho este Tribunal en cuanto a la necesidad de preservar la eficacia del mandato constitucional del art. 106.1 CE, garantizando el control judicial de la actividad administrativa, con sujeción plena de ésta a la ley y al Derecho (art. 103 CE), sin permitir zonas de inmunidad de jurisdicción. Así lo recuerda la STC 20/2012, de 16 de febrero, FJ 4; con cita de las SSTC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3; y 177/2011, de 8 de noviembre, FJ 3; pudiendo destacarse también ahora, en este mismo sentido, las SSTC 219/2004, de 29 de noviembre, FJ 6; 17/2009, de 26 de enero, FJ 5; 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 8, y 52/2014, de 10 de abril, FJ 2. En esta última se precisa que los criterios para el enjuiciamiento constitucional de aquellas normas que regulan el acceso a la jurisdicción (criterios tales como el reconocimiento de la libertad inicial del legislador para establecer límites a su ejercicio, siempre que estos resulten constitucionalmente válidos en función de los derechos, bienes o intereses protegidos y su proporcionalidad), “deben operar de forma más incisiva en los supuestos, como el presente, en que el acceso a la justicia sirve para asegurar el control judicial de la actividad administrativa”.

Por último, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias ha adoptado el pasado 20/2/2024 este acuerdo para los procesos que se inicien a partir del 20 de marzo de 2024 en el que interpreta que en primera o única instancia sigue siendo posible limitar las costas diciendo que:

Conforme a dicho apartado se considera que en primera o única instancia puede fijarse la condena en costas en una cifra máxima, atendiendo a la naturaleza del asunto u otras circunstancias, siempre y cuando no exceda el tercio de la cuantía del proceso.”.

En conclusión: sin perjuicio de que la redacción del nuevo apartado 4º del art. 139 LJCA sea manifiestamente mejorable y que urge una rectificación técnica para evitar los daños que se puedan producir hasta que el Tribunal Supremo se pronuncie, a mi juicio y por todo lo anteriormente expuesto, los Juzgados y Tribunales de lo contencioso-administrativo pueden seguir limitando las costas cuando resuelvan en primera o única instancia; eso sí, aplicando el nuevo límite de que la cantidad resultante no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso.

Fuente: hayderecho.com 26.02.2024

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