Fuente: elderecho.com de fecha 30 de diciembre 2021 enlace
La Ley 20/2021 aborda la regulación del funcionariado interino, añade una previsión sobre los principios aplicables a la selección de personal laboral en régimen de temporalidad y, lo más relevante, establece unas medidas para controlar la temporalidad (funcionarial o laboral en el empleo público)
La evolución del empleo en el sector público en España viene marcada por la enorme tasa de temporalidad, que ha llegado al extremo de que casi un treinta por ciento de los empleados públicos tienen o han tenido un vínculo profesional temporal con la Administración Pública, de modo que “la realidad nos ha mostrado un constante y sostenido aumento de la tasa de empleo temporal. Esta situación puede atribuirse a varios factores”[1].
Una de las normas que ha incidido sobre las relaciones laborales en la transición interanual (2021/2022) es la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Aunque aborda tanto el tema del funcionariado interino cuanto los procesos de estabilización temporal, ahora solo corresponde destacar las cuestiones conectadas con el personal laboral, en especial respecto de la la interinidad por vacante.
1. Cuestiones generales y formales.
A) Entrada en vigor
La ley aparece publicada en el BOE de 29 de diciembre de 2021, con inmediata entrada en vigor, en concreto al día siguiente[2].
Semejante urgencia en el despliegue de los efectos posee una clara explicación: el problema afrontado (exceso de temporalidad en el empleo público) se había considerado precisado de una actuación legislativa urgente, a cuyo fin se aprobó el RDL 14/2021, con contenido del todo análogo al de la norma ahora examinada. Por tanto, en buena medida se está innovando el ordenamiento jurídico más desde una perspectiva formal (trocando la norma de urgencia por la Ley parlamentaria) que material (puesto que el contenido de las dos normas es prácticamente idéntico).
Además, la inmediatez aplicativa queda mitigada desde una segunda perspectiva, como seguidamente veremos.
Asimismo, a lo largo del precepto aparecen diversos plazos o hitos temporales, como los siguientes:
- 31 diciembre 2024: fecha antes de la que deben finalizar los procesos selectivos de estabilización convocados al amparo de las LLPPGGEE para 2017 y 2018[3].
B) Regla transitoria
En su primera parte articulada, la Ley aborda la regulación del funcionariado interino, añade una previsión sobre los principios aplicables a la selección de personal laboral en régimen de temporalidad y, lo más relevante, establece unas medidas para controlar la temporalidad (funcionarial o laboral en el empleo público).
Pues bien, todas estas prescripciones poseen un efecto de futuro porque “serán de aplicación únicamente respecto del personal temporal nombrado o contratado con posterioridad a su entrada en vigor”[4].
Conviene advertir, sin embargo, que una previsión intertemporal idéntica ya venía incorporada al RDL 14/2021. Puesto que la referida primera parte de la Ley lo que hace es replicar lo previsto en la norma de urgencia, el resultado práctico de todo ello es que el régimen fijado ahora acaba aplicándose a las contrataciones laborales realizadas a partir del 8 de julio de 2021[5].
C) Aplicación a personal docente y sanitario.
Por mandato de la DF Segunda de la Ley, esas previsiones de la primera parte (de eficacia solo para personal de nuevo ingreso) resultan pospuestas para “personal docente”, “personal estatutario y equivalente de los servicios de salud” . En concreto lo que se hace es fijar el plazo de un año[6] para llevar a cabo la “adaptación de la normativa […] de acuerdo con las peculiaridades propias de su régimen jurídico”.
La operación descrita es lo bastante ambigua como para permitir diversas fórmulas adaptativas, tanto en el plano normativo cuanto en el aplicativo. Ahora bien, lo que no parece posible es que los límites establecidos para el recurso de personal de carácter temporal (tiempo máximo, supuestos en que procede, medidas de controles, consecuencias) sean postergados en aras de esa traslación a las peculiaridades de ambos sectores.
Avala esa advertencia la cautela incorporada por la propia previsión sectorial para el caso de que transcurra la anualidad sin haberse llevado a cabo[7].
D) Aplicación a las diversas Administraciones.
Las innovaciones incorporadas por la Ley 20/2021 poseen un amplio espectro aplicativo dado que se incorporan al EBEP y esta norma se proyecta “en lo que proceda” al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. c) Las Administraciones de las entidades locales. d) Los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. e) Las Universidades Públicas.
En concordancia con ello, la competencia constitucional activada es la del artículo 149.1.7ª de la Ley Fundamental, atribuyendo al Estado la facultad exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas[8].
Como resulta obligado, las previsiones de la Ley se aplican a la Comunidad Foral de Navarra y a la Comunidad Autónoma del País Vasco respetando sus singularidades que, sin embargo, no afectan al personal laboral[9].
E) Derogación normativa.
La Ley carece de previsiones derogatorias, por lo que habrá que estar al principio de modernidad y entender que han quedado sin efecto cuantas normas de similar o inferior rango resulten incompatibles con la misma[10]. Respecto de la mayoría de preceptos no surge la duda, porque se actúa cambiando la `previa redacción del EBEP por la nueva, añadiendo nuevas disposiciones al mismo o incorporando previsiones que operan añadiéndose a las de las precedentes Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Sin que ello resulte preocupante, sí es sorprendente que la Ley se desentienda de la suerte corrida por el texto a partir del cual se gestó su tramitación parlamentaria, el Real Decreto.-Ley 14/2021, de 6 de julio, con igual denominación. Esta norma de urgencia[11], en buena lógica, estaba llamada a su desaparición como consecuencia de tal procedimiento. Presuponiendo que ello es así y que ha sido derogado, curiosamente, la mencionada DF Segunda de la Ley prescribe que “permanece en vigor” un concreto aspecto (el referido a la adaptación en ámbitos sanitario y docente).
No es que la nueva norma se desentienda del RDL por separarse de su contenido, todo lo contrario, sino que se olvida de su derogación. La toma en cuenta o aprovechamiento de lo en él prescrito resulta absoluta. Un ejemplo significativo de ello aparece en el apartado IV del Preámbulo, que alberga lo que fueron motivaciones sobre la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Al reproducirse ahora, solo que ayunas de esa conexión con el artículo 86.1 CE, se provoca una extraña sensación reiterativa puesto que viene a insistir en cuestiones ya abordadas en pasajes precedentes[12].
F) Estructura interna y contenido laboral.
La Ley ocupa diecisiete páginas del BOE nº 312 del año 2021; diez de ellas exponen, en forma de Preámbulo, las razones que abocan a la adopción de las distintas previsiones. La disposición, por así decirlo, juega con el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (EBEP).
El texto dispositivo está integrado por dos artículos, diez disposiciones adicionales, dos transitorias y tres finales. Por estricta referencia al contenido relevante para el personal laboral puede hacerse la siguiente síntesis.
a) El artículo 1.Dos añade un nuevo apartado 3 al artículo 11 EBEP. Establece los principios que en todo caso habrán de regir en la selección del personal laboral temporal, como la publicidad, igualdad, mérito, capacidad y celeridad; en todo caso debe atenderse a razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia.
b) El artículo 1.Tres incorpora al EBEP un régimen de responsabilidades en caso de incumplimiento del plazo máximo de permanencia del personal laboral de tipo temporal.
c) El artículo 2 establece la ampliación de los procesos de estabilización de empleo temporal como medida complementaria inmediata para paliar la situación existente. Aquí aparecen reglas muy concretas sobre plazos, forma de acceso al empleo fijo o consecuencias indemnizatorias de que no se consiga,
d) Las disposiciones extravagantes respecto del articulado son bastante heterogéneas. En las diez adicionales aparecen medidas para el ámbito local; medidas de seguimiento de la temporalidad; medidas de seguimiento presupuestario; medidas de agilización de los procesos selectivos; reglas sobre los procesos de estabilización de empleo temporal de personal investigador; convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración; extensión del ámbito de aplicación de los procesos de estabilización; identificación de las plazas a incluir en las convocatorias de concurso; actuaciones de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales; aplicación en las Instituciones Forales.
Las únicas dos disposiciones transitorias se ocupan del plazo de resolución de los procesos de estabilización de empleo temporal ya convocados y de los efectos sobre contrataciones previas.
Las tres disposiciones finales explicitan los títulos competenciales, la necesidad de adaptar la regulación al personal docente y sanitario, o la fecha de entrada en vigor.
2. Principios inspiradores de la Ley.
A) Principios inspiradores.
La Ley, según su propia manifestación, se inspira en los siguientes principios ordenadores: apuesta por lo público, dotando a la Administración del marco jurídico necesario para prestar con garantía y eficacia los servicios públicos; profesionalización del modelo de empleo público, con el centro en el personal funcionario de carrera y la delimitación de los supuestos de nombramiento de personal temporal; mantenimiento de la figura de personal funcionario interino, estableciendo su régimen jurídico de cara a garantizar la adecuada utilización de esta modalidad de personal y exigencia de responsabilidad de la Administración ante una inadecuada utilización de la figura de personal funcionario interino, contribuyendo por otra parte, a impulsar y fortalecer una adecuada planificación de recursos humanos.
Se trata de todo un arsenal de tendencias y de reglas que pueden prestar un importante auxilio a la hora de interpretar las previsiones de la norma. Con todo, mención aparte merece el condicionante del respeto al Derecho de la UE.
B) Un obligado recordatorio
Para la Ley es muy relevante la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada. El Acuerdo Marco destaca en su preámbulo la preeminencia de la contratación indefinida como «forma más común de relación laboral» y persigue dos grandes objetivos: por una parte, mejorar la calidad del trabajo de duración determinada garantizando el respeto al principio de no discriminación y, por otra, establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.
La cláusula 4.ª del Acuerdo Marco establece la equiparación entre personal temporal y fijo con base en el principio de no discriminación, salvo existencia de causas objetivas que justifiquen una diferencia en el régimen jurídico de ambas clases de personal.
Su cláusula quinta (“Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva”) reza así:
“1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.
2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando resulte sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:
a) se considerarán “sucesivos”;
b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido”.
C) A la búsqueda del alineamiento con el Derecho de la UE.
La norma desea satisfacer las exigencias del Derecho Comunitario sobre abuso de temporalidad. En síntesis, la doctrina que ha fijado el TJUE en esta materia dispone que las autoridades españolas tienen que instaurar medidas efectivas que disuadan y, en su caso, sancionen de forma clara el abuso de la temporalidad; y que las diferencias en el régimen jurídico del personal temporal y del fijo deben basarse únicamente en razones objetivas que puedan demostrar la necesidad de estas diferencias para lograr su fin.
Aunque no sea una opinión unánime, el Preámbulo explica cómo el TJUE sostiene que no cabe en nuestra Administración la transformación automática de una relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente. Esta opción está excluida categóricamente en el Derecho español, ya que el acceso a la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo sólo es posible a raíz de la superación de un proceso selectivo que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
En particular, el legislador toma en cuanta la ya extensa jurisprudencia del TJUE en relación con la interpretación de la Directiva 1999/70 (CE) del Consejo, de 28 de junio de 1999. Concretamente, se asigna especial relevancia a la STJUE del C726/19 (IMIDRA), de 3 de junio de 2021, que ha propiciado una nueva reflexión sobre determinados aspectos de la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, reflejada en STS 649/2021, de 28 de junio.
De ahí el esfuerzo por conseguir que pueda conjugarse adecuadamente el efecto útil de la directiva mencionada con el aseguramiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público.
3. Reiteración de los principios que presiden el acceso al empleo público de tipo laboral.
El artículo 11 del EBEP se enriquece ahora con un nuevo apartado 3. Conforme al mismo “los procedimientos de selección del personal laboral serán públicos, rigiéndose en todo caso por los principios de igualdad, mérito y capacidad. En el caso del personal laboral temporal se regirá igualmente por el principio de celeridad, teniendo por finalidad atender razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia”.
Es innegable que la norma redunda en lo ya prescrito por el artículo 55 EBEP[13] y la Disposición Adicional Primera de la propia norma[14]. Por tanto, su principal funcionalidad, además de la pedagógica, consiste en advertir que la contratación temporal requiere una mayor rapidez en los procedimientos selectivos y que solo puede desplegarse cuando obedezca a razones justificadas.
No es seguro si la norma quiere indicar que la contratación temporal solo puede justificarse por razones de necesidad y urgencia; eso resulta extraño, pues la coyunturalidad es algo diverso a su limitación cronológica y parece fácil pensar en necesidades previsibles a largo plazo pero de carácter temporalmente acotado. También cabe entender que el precepto apunta a que los métodos de selección de personal basados en la celeridad solo deben ponerse en juego cuando sea realmente necesario y urgente, opción por la que aquí se apuesta; esto enlaza con la virtualidad conferida a la lista de personas que concurren a un proceso selectivo ordinario y no lo superan pero sí obtienen una puntuación notable, de modo que luego son llamadas para ocupar un empleo temporal.
4. Control de la temporalidad en el empleo público.
La mayor innovación aparece en la nueva Disposición adicional decimoséptima del EBEP sobre “Medidas dirigidas al control de la temporalidad en el empleo público”. Su contenido recuerda mucho a lo prescrito por la Disposición Adicional 43ª de la Ley 6/2018, LPGE para el año 2018 .
A) Principio de responsabilidad institucional.
Con arreglo al número 1 de la nieva DA, las Administraciones Públicas[15] “serán responsables del cumplimiento de las previsiones contenidas en la presente norma y, en especial, velarán por evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal”. Nos sitúa el legislador ante una responsabilidad de alcance indeterminado (indemnizatoria, reparadora, disciplinaria) y respecto de sujeto impersonal, esto es, referida al propio sujeto que aparece como empleador y no a las concretas personas que adoptan sus decisiones.
Se trata de una norma programática, sin que ello le reste relevancia. Su contenido constituye una obligada consecuencia de la exigencia constitucional conforme a la cual la Administración actúa “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE), pero viene a constituir la plataforma sobre la que se edifica el resto de previsiones, ya más concretas y operativas.
Consciente de todo ello, añade la Disposición que “las Administraciones Públicas promoverán, en sus ámbitos respectivos, el desarrollo de criterios de actuación que permitan asegurar el cumplimiento de esta disposición, así como una actuación coordinada de los distintos órganos con competencia en materia de personal”.
B) Principio de responsabilidad personal.
Conforme al número 2 de la nueva DA 17ª EBEP, “las actuaciones irregulares en la presente materia darán lugar a la exigencia de las responsabilidades que procedan de conformidad con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas”[16]. Esta norma sí plantea interrogantes de calado, por lo que conviene realizar una primera aproximación, siempre desde la perspectiva de las relaciones laborales:
- Se transita ahora desde le plano del empleador (Administración o sujeto asimilado) al de quienes lo personifican, lo que remite tanto órganos de gobierno o altos cargos cuanto a funcionariado y personal laboral.
- Lo sancionado son las “actuaciones irregulares”, lo que remite a un concepto tan amplio que resulta difícilmente compatible con los principios que presiden el Derecho sancionador[17].
- El precepto remite a “responsabilidades” y piensa en la de carácter disciplinario que desarrollan los artículos 93 y siguientes del EBEP[18]. Su artículo 95.2.d) contempla como falta muy grave “la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos”. Y parece verosímil que ese sea el encaje de gravedad, puesto que la tipificación de la DA 17ª EBEP ha quedado incompleta.
- Lo anterior no parece que deba descartar la exigencia de responsabilidades de índole patrimonial o, en casos extremos, penal. Es verdad que la DA 17ª EBEP remite a la responsabilidad establecida por “la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas”, pero lo cierto es que no existen normas que excepcionan el juego de esas perspectivas de responsabilidad, y que la corrección disciplinaria está contemplada en el EBEP “sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse de tales infracciones”[19].
C) El plazo de permanencia como regla absoluta.
La comprensión, no fácil, del apartado 3 de la nueva DA 17ª EBEP requiere la identificación de “los plazos máximos de permanencia como personal temporal” del que presta sus servicios para la Administración. Se trata de un concepto referencial de estricto Derecho Positivo, obviamente surgido al hilo de las prolongadas interinidades por vacante, pero que aparece generalizado. Por lo tanto, respecto de las modalidades contractuales formativas o temporales de nuevo cuño hay que estar a sus respectivos topes y no al de tres años.
Presupuesta esa magnitud temporal, lo que se dispone es una regla para dejar sin efecto “todo acto, pacto, acuerdo o disposición reglamentaria, así como las medidas que se adopten en su cumplimiento o desarrollo, cuyo contenido directa o indirectamente suponga el incumplimiento por parte de la Administración de tales plazos máximos”. De este modo, condiciones más beneficiosas, pactos individuales, acuerdos o convenios colectivos, etc. carecen de virtualidad para establecer plazos de duración contractual que vayan más allá de los referidos. La prohibición ha de entenderse como una regla especial para el ámbito del sector público y, en cuanto especial, neutralizadora de posibles invocaciones del legislador ordinario para que los convenios colectivos amplíen la duración máxima de las contrataciones temporales. La formulación no es todo lo certera que sería deseable para conseguir tal resultado.
El tercer elemento de la regla no es otro que la consecuencia asignada a cualquier acto que ignore los referidos plazos máximos: “será nulo de pleno derecho”[20]. La privación de efectos a tales acuerdos o medidas no significa que la prestación de servicios mediante contratos de trabajo que superan la duración máxima legalmente posible quede fuera del campo del Derecho. Por el contrario, lo que sucede en ese supuesto es que la persona que trabaja en régimen temporal y ha superado el plazo máximo admitido al efecto pasa a gozar de la protección dispensada para los casos de abuso. De manera paradigmática, en nuestro Derecho eso viene traduciéndose en el abono de una indemnización cuando se cesa en el trabajo.
D) La “compensación económica” por abuso de temporalidad.
¿Cuáles son las consecuencias de que una contratación temporal sobrepase el límite máximo de su duración? Si hablamos de empleo público, nuestra jurisprudencia viene respondiendo que la persona afectada debe considerarse personal indefinido no fijo (PINF). Sin perjuicio de que más adelante hayamos de volver sobre el tema, debemos adelantar que el cese del PINF como consecuencia de que la plaza que desempeñaba no la gana, sino que es ocupada por quien la obtiene, se le viene reconociendo una indemnización equivalente a la del despido objetivo; y si es cesado sin que esa fuere la causa, lo que existirá será un despido (improcedente o nulo). Este mero recordatorio parece imprescindible para quilatar el alcance de la regla sobre indemnizaciones contenida en el número 5 de la DA 17ª EBEP.
La “compensación económica”.– Poniendo de relieve que quiere atender a las exigencias del Derecho de la UE y que está introduciendo una figura novedosa, el precepto contempla una “compensación económica” para los casos en que el personal laboral temporal haya prestado sus servicios para una Administración mediando incumplimiento de los plazos máximos de permanencia como tal.
Si esa anómala situación genera responsabilidades institucionales y personales (para la Administración, para quienes actúan en su nombre) ahora se completa la otra cara de la moneda: la persona afectada debe ser compensada. Se trata de una cantidad a tanto alzado e independiente de “la indemnización que pudiera corresponder por vulneración de la normativa laboral específica”.
Compensación económica e indemnización pasan, de este modo, a ser conceptos diversos; con finalidades similares pero regulaciones diversas. Si esta compensación surge como consecuencia de que la plaza desempeñada más allá del periodo máximo de temporalidad ha sido cubierto por quien la ha obtenido, estamos ante el mismo resultado a que ha llegado la jurisprudencia respecto del PINF. Si el cese no tiene lugar por esa causa estamos ante una compensación diversa. Cuando se deja a salvo la indemnización propia de la legislación laboral es seguro que se piensa en la del despido improcedente Podría dudarse si también en la propia del despido nulo por vulneración de derechos fundamentales, pero lo que expondremos más adelante inclina a descartar esta segunda hipótesis. Sí cabe pensar en la indemnización propia de un despido objetivo o colectivo de personas cuya prestación temporal haya ido más allá del máximo permitido.
Cantidad de la compensación económica.- La compensación del perjuicio sufrido por el abuso de temporalidad se establece en los mismos parámetros cuantitativos que en los casos de despido objetivo. Teniendo en cuenta la posibilidad de que el contrato finalice por una causa que genere abono de indemnización, la DA 17ª.5 establece un enrevesado régimen:
Dicha compensación consistirá, en su caso, en la diferencia entre el máximo de veinte días de su salario fijo por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades, y la indemnización que le correspondiera percibir por la extinción de su contrato, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año.
Esta regla prescinde de la jurisprudencia sobre PINF puesto que va referida a personas que han prestado servicios en régimen temporal más allá de lo legalmente admisible, en tales casos estamos ante PINF y al término del contrato se tiene derecho a percibir, cuando menos, una indemnización equivalente a la de la nueva “compensación”.
El legislador no ha indicado, y el intérprete desconoce, en qué supuestos podemos encontrar un supuesto en que coincidan estos presupuestos: 1º) una temporalidad que supera los límites máximos; 2º) una terminación contractual que da lugar a indemnización inferior a 20 días de salario por año.
En esas condiciones, la conclusión es que estamos ante una “compensación económica” inoperante mientras se mantenga la figura del PINF. Con una salvedad: para devengar esa compensación no es necesario presentar reclamación alguna respecto de la destipificación del contrato como temporal y su conversión en indefinido (o fijo). No es descartable que el precepto persiga una minoración de la litigiosidad, al atribuirse ex lege la misma consecuencia patrimonial que comporta el acudimiento a los tribunales. A salvo, claro está que se considere existente un verdadero despido y no un mero cese por la causa, hasta ahora, típica del PINF.
La extinción contractual como requisito adicional para el devengo.- La cantidad de referencia surge para compensar el abuso de temporalidad, pero no se devenga por tal motivo nudamente sino que precisa, como verdadero presupuesto que tal situación haya desembocado en una extinción contractual no imputable a la persona afectada. Esa es la finalidad de la regla conforme a la cual “el derecho a esta compensación nacerá a partir de la fecha del cese efectivo”.
Rechazo al método de ”unidad esencial del vínculo”.- Con arreglo a jurisprudencia consolidada, las interrupciones no significativas entre contratos sucesivos tampoco rompen la continuidad de la relación laboral. Y si existe unidad esencial del vínculo laboral, se computa la totalidad de la contratación para el cálculo de la indemnización por despido improcedente[21]. En supuestos de sucesión de contratos temporales se computa la totalidad del tiempo de prestación de servicios a efectos de la antigüedad, cuando ha existido la unidad esencial del vínculo, lo que comporta que se le haya quitado valor con carácter general a las interrupciones de menos de veinte días, pero, también, a interrupciones superiores a treinta días, cuando la misma no es significativa, dadas las circunstancias del caso, a efectos de romper la continuidad en la relación laboral existente. La clave radica en si ha habido una interrupción significativa de la relación laboral[22].
En el caso de que haya habido fraude, la doctrina jurisprudencial sostiene que ello impone “un criterio más relajado -con mayor amplitud temporal- en la valoración del plazo que deba entenderse “significativo” como rupturista de la unidad contractual, habida cuenta de que la posición contraria facilitaría precisamente el éxito de la conducta defraudadora. Máxime cuando la Directiva 99/70/CE se opone a una normativa nacional que considera que únicamente deben calificarse de sucesivos los contratos o relaciones laborales de duración determinada que no estén separados entre sí por un intervalo superior a 20 días laborales[23].
Separándose de esta sólida línea jurisprudencial, ahora el legislador advierte que la cuantía de la compensación económica “estará referida exclusivamente al contrato del que traiga causa el incumplimiento”. Se trata de limitación tan comprensible cuanto insuficiente para evitar que litiguen quienes consideren que han sido sometidos a una sucesión contractual subsumible en la categoría de “unidad esencial”. Eso, porque no parece probable que los tribunales abandonen esa construcción. Por tanto, la compensación económica servirá como una especie de anticipo a cuenta de la indemnización reconocida en sede judicial.
Compensación de cantidades.- Buena comprobación de que la indemnización por final de contrato del PINF y la compensación económica de la DA 17ª EBEP obedecen al mismo fin (compensar los abusos en la contratación) es que las cantidades son compensables y no acumulables. ”En caso de que la citada indemnización fuere reconocida en vía judicial, se procederá a la compensación de cantidades”, establece el referido precepto.
Supuestos excluidos.- Pese a superarse los límites máximos para la duración temporal del contrato, se pierde el derecho a la compensación económica si la terminación del contrato se debe a despido disciplinario declarado procedente o renuncia voluntaria.
En el fondo de estas dos exclusiones late un presupuesto claro y lógico: se trata de compensar el abuso de temporalidad solo a quien ha perdido su empleo sin causa que le sea imputable.
5. Especial consideración de las interinidades por vacante.
A) El contrato de interinidad por vacante.
El contrato de interinidad por vacante es aquél que puede celebrarse para cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva. Se trata de un contrato a término, aunque de fecha incierta respecto de su finalización, en la medida en que su persistencia será la del tiempo que dure el proceso de selección o promoción para la cobertura definitiva de la plaza que, en el caso de las Administraciones Públicas, coincidirá con el tiempo que duren dichos procesos, de conformidad con la normativa específica que en cada caso será aplicable.
Desde antiguo, la jurisprudencia ha admitido la legalidad de este tipo contractual respecto de las administraciones públicas[24], lo que implica la licitud y regularidad de la contratación, a través del contrato de interinidad, para ocupar plazas vacantes hasta que éstas sean cubiertas en propiedad del modo reglamentariamente establecido[25]. La licitud de la contratación está supeditada a la existencia de vacante, de suerte que la ausencia de plaza vacante determina que la contratación efectuada se considere fraudulenta por inexistencia de causa que la justifique y, obviamente, el contrato se considere por tiempo indefinido y a jornada completa[26].
B) Principales preceptos aplicables.
a) Por un lado, el artículo 70 EBEP (“Oferta de empleo público”) en su apartado 1 dice lo siguiente:
“Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años”.
b) Por otra parte, el artículo 15.1.c) ET (“Duración del contrato”) ha venido admitiendo la celebración de un contrato con duración determinada “cuando se trate de sustituir a trabajadores con derecho a reserva del puesto de trabajo, siempre que en el contrato de trabajo se especifique el nombre del sustituido y la causa de sustitución”.
En la nueva redacción del ET se permite la suscripción de contratos de sustitución para cubrir temporalmente un puesto de trabajo hasta que finalice el proceso de selección para su cobertura definitiva, de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, con respeto a la Ley 20/2021.
C) En desarrollo de ese precepto legal, el RD 2720/1998, de 18 de diciembre, dedica su artículo 4º al contrato de interinidad, prescribiendo que “se podrá celebrar, asimismo, para cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva”[27]. En concordancia con ello dispone que “En los procesos de selección llevados a cabo por las Administraciones públicas para la provisión de puestos de trabajo, la duración de los contratos coincidirá con el tiempo que duren dichos procesos conforme a lo previsto en su normativa específica”.
D) Es asimismo muy relevante la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada.
E) Reglas muy precisas aparecen en la nueva redacción del artículo 10 EBEP respecto del funcionariado interino (nombrado a partir de 8 de julio de 2021): duración máxima de tres años de la interinidad (salvo que se haya convocado ya la plaza), ausencia de compensación al terminar el vínculo, causas de terminación del nombramiento, presupuestos para efectuarlo, etc.
Al no preverse similares cuestiones respecto del personal laboral, da la impresión de que el legislador de emergencia se acomoda con el resultado a que ha abocado la regulación y jurisprudencia preexistente, con las novedades recién comentadas.
C) Jurisprudencia anterior a 2021.
Armonizando previos pronunciamientos, la STS 536/2019 de 4 de julio (rcud. 2357/2019), seguida en múltiples ocasiones posteriores[28], sostuvo que el art. 70 EBEP impone obligaciones a las administraciones públicas, pero la superación del plazo no tiene por qué alterar la naturaleza de los vínculos laborales. El art. 70 EBEP establece una duración máxima, pero dicho plazo va referido a la “ejecución de la oferta pública de empleo”, lo que, obviamente, exige la existencia de tal oferta[29].
Solo en supuestos en los que la Administración estuvo muchos años sin convocar la plaza careciendo de motivo o justificación alguna, la situación así creada, se consideraba que surgía un abuso de derecho en la contratación temporal (art. 7.2 CC) que deslegitimaba el contrato inicialmente válido. En tal supuesto se desdibujaba al convertirse el objeto del contrato en una actividad que, por el extenso periodo de tiempo transcurrido, necesariamente se había incorporado al habitual quehacer de la administración contratante y operaba la categoría de PINF.
D) El caso IMIDRA
La STJUE de 3 de junio de 2021 (Asunto C-726/19, IMIDRA) resuelve una decisión de cuestión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Auto de 23 de septiembre de 2019 y posee tal relevancia que aparece mencionada por el Preámbulo de la Ley. Es necesario compendiar su doctrina.
Las prórrogas de la interinidad por vacante.– Técnicamente, dado que, por definición, el contrato se extiende hasta que la plaza vacante que ocupa el interino sea cubierta por el procedimiento legal o reglamentariamente establecido, mientras esto no ocurra estaremos en presencia de un único contrato y, en ningún caso, de contratos sucesivos, salvo que el trabajador sea cambiado a otra vacante. Sin embargo, esta visión, que pudiera considerarse técnicamente correcta y amparada por la jurisprudencia europea en la medida en que son los Estados miembros a quienes corresponde determinar en qué condiciones los contratos de duración determinada se considerarán sucesivos (STJUE de 1 de febrero de 2021, C-760/18), no es, sin embargo, coherente con la propia finalidad del Acuerdo Marco cuyo objetivo es, en todo caso, evitar los abusos en la materia[30].
Incidencia de las normas presupuestarias.- La paralización de las ofertas públicas de empleo eran medidas al servicio de la estabilidad presupuestaria y del control del gasto pero, dado que impedían la convocatoria de vacantes que estaban ocupadas por trabajadores interinos, el cumplimiento de tales finalidades resulta dudoso ya que, con la convocatoria y subsiguiente ocupación de plazas vacantes cubiertas por trabajadores interinos, el gasto no se incrementa porque ya existía puesto que no se trataban de plazas de nueva creación sino de plazas que ya estaban cubiertas interinamente y que provocaban el mismo gasto que si hubieran estado cubiertas de forma definitiva. Por tanto, la justificación de la inactividad administrativa ya no resulta tan clara ya que, materialmente, tal inactividad no contribuía, ni directa ni indirectamente, a la sostenibilidad presupuestaria o a la contención del gasto público.
Consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada[31].
Duración máxima.– Es necesario realizar una interpretación del ordenamiento español conforme con el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada incorporado como Anexo a la Directiva 1999/70/CE. Especialmente para aplicar el Derecho interno de suerte que se satisfaga el efecto útil de la misma, especialmente por lo que aquí interesa, del apartado 5 del citado Acuerdo Marco.
Acceso a fijeza.- No es contrario a la Directiva una normativa nacional que prohíba la transformación de los contratos temporales a indefinidos. Siempre que haya “otra medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada”.
E) La STS 649/2021 de 28 junio.
Teniendo en cuenta que, en la interpretación del Derecho interno, los órganos judiciales nacionales deben garantizar el resultado perseguido por el Derecho de la Unión. Evitar el abuso en la contratación temporal constituye objetivo básico del mismo, por lo que la interpretación del contrato de interinidad debe tener en cuenta, además de los aspectos técnico jurídicos, la situación del trabajador interino, sus expectativas y la actividad desplegada por la Administración como entidad contratante. Eso es lo que, en sus propias palabras, la STS 649/2021 de 28 junio, dictada por el Pleno de la Sala Cuarta ha querido llevar a cabo. Veamos las líneas maestras de esta resolución (rcud. 3263/2019), también invocada en el Preámbulo de la Ley 20/2021.
Control de la duración del contrato.- Aun cuando el contrato haya cumplido los requisitos, previstos en el artículo 4.1 y 2.b RD 2720/1998, de 18 de diciembre, lo cual comporta que haya identificado la plaza, cuya cobertura legal o reglamentaria se pretende -cobertura que queda necesariamente vinculada al oportuno proceso de selección previsto legal o reglamentariamente-, una duración excesivamente larga del contrato de interinidad debida, exclusivamente, a la falta de actividad administrativa dirigida a la cobertura definitiva de la plaza debe ser tenida en cuenta como elemento decisivo en orden a la configuración de la decisión judicial sobre la duración del contrato.
Igualmente, el no cumplimiento de las expectativas del trabajador contratado en orden a la duración de su contrato, expectativas que derivan de los tiempos ordinarios para la cobertura de la vacante que ocupa, y que deben ser tenidas en cuenta en la apreciación judicial de la situación y en la calificación de la propia contratación. También el hecho de que los trámites administrativos para la cobertura de la vacante se dilaten en el tiempo de manera innecesaria.
Prórrogas y pluralidad de contratos.- Debe prescindirse de la idea de que estamos teóricamente ante un único contrato cuando se suceden los años sin que la plaza sea convocada, haya prórroga expresa o tácita, porque la realidad es que el efecto útil del contrato suscrito inicialmente ha perdido todo valor en atención al incumplimiento de las exigencias de provisión que toda vacante conlleva y de las indeseables consecuencias inherentes a tal situación cuales son la persistencia innecesaria en situación de temporalidad.
Incidencia de las normas presupuestarias.- A la vista de la STJUE expuesta, desaparece de esta forma la razón por la que nuestra anterior doctrina entendía justificada, en concretas y determinadas circunstancias ligadas a la vigencia temporal de las leyes presupuestarias citadas, la prolongada extensión de tales contratos, lo que necesariamente obliga a rectificarla en ese extremo.
Expresa rectificación doctrinal.- La conclusión de cuanto se lleva expuesto[32] conduce a precisar y rectificar la aplicación de la propia doctrina.
Aun cuando el contrato de trabajo de interinidad por vacante haya cumplido los requisitos del art. 4.1 y 2.b RD 2720/1998, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada -hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva- ha ocupado, en el marco de varios nombramientos o de uno sólo durante un período inusual e injustificadamente largo, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se deba al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante, ha de ser considerada como fraudulenta.
El personal interino que ocupaba la plaza vacante debe ser considerado como indefinido no fijo.
Duración máxima de la interinidad.- Con carácter general no establece la legislación laboral un plazo preciso y exacto de duración del contrato de interinidad por vacante, vinculando la misma al tiempo que duren dichos procesos de selección conforme a lo previsto en su normativa específica [artículo 4.2 b) RD 2720/1998, de 18 de diciembre), normativa legal o convencional a la que habrá que estar cuando en ella se disponga lo pertinente al efecto. Ocurre, sin embargo, que, en multitud de ocasiones, la norma estatal, autonómica o las disposiciones convencionales que disciplinan los procesos de selección o de cobertura de vacantes no establecen plazos concretos y específicos, para su ejecución. En tales supuestos no puede admitirse que el desarrollo de estos procesos pueda dejarse al arbitrio del ente público empleador y, consecuentemente, dilatarse en el tiempo de suerte que la situación de temporalidad se prolongue innecesariamente.
En cumplimiento de tales exigencias, salvo muy contadas y limitadas excepciones, los procesos selectivos no deberán durar más de tres años a contar desde la suscripción del contrato de interinidad, de suerte que si así sucediera estaríamos en presencia de una duración injustificadamente larga.
Dicho plazo es el que mejor se adecúa al cumplimento de los fines pretendidos por el mencionado Acuerdo Marco sobre contratación determinada y con el carácter de excepcionalidad que la contratación temporal tiene en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, ese plazo de tres años es o ha sido utilizado por el legislador en bastantes ocasiones y, objetivamente, puede satisfacer las exigencias que derivan del apartado 5 del reiterado Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada. Así, ese es el límite general que tienen los contratos para obra o servicio determinado [artículo 15.1 a) ET]; constituye, también, el límite máximo de los contratos temporales de fomento al empleo para personas con discapacidad (Ley 44/2006, de 29 de diciembre) y ha sido usado por el legislador en otras ocasiones para establecer los límites temporales de la contratación coyuntural. Por otro lado, tres años es el plazo máximo en el que deben ejecutarse las ofertas de empleo público según el artículo 70 EBEP.
La indicación de tal plazo de tres años no significa, en modo alguno, que, en atención a diversas causas, no pueda apreciarse con anterioridad a la finalización del mismo la irregularidad o el carácter fraudulento del contrato de interinidad. Tampoco que, de manera excepcional, por causas extraordinarias cuya prueba corresponderá a la entidad pública demandada, pueda llegar a considerarse que esté justificada una duración mayor.
F) Plazas interinables.
Se permite “nombrar personal interino” en las plazas vacantes que se produzcan en el ejercicio presupuestario por jubilación, así como las plazas de necesaria y urgente cobertura que no computen en la tasa de reposición de efectivos[33].
6. El proceso de estabilización de empleo temporal.
El artículo 2 de la Ley 20/2021 incorpora un proceso de estabilización de plazas de carácter estructural que se suma a los ya iniciados en 2017 y 2018. Establece plazos tasados para asegurar el cumplimiento del hito de ejecución de todas las ofertas antes del 31 de diciembre de 2024, evitando de esta forma que se produzcan dilaciones que comprometan el objetivo de estabilización de plazas de carácter estructural.
En todo caso, estos procesos deberán desarrollarse con arreglo a los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito y capacidad y se prevén compensaciones para el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización[34]. En concreto, la cuantía y regulación es la misma que la fijada para los casos de abuso de temporalidad[35].
Los preceptos contenidos en esta norma relativos a los procesos de estabilización serán de aplicación a las sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, sin perjuicio de la adecuación, en su caso, a su normativa específica[36].
Tanto para el personal investigador[37] cuanto para quienes vienen desempeñando plazas en régimen de temporalidad desde antes de enero de 2016 se contemplan previsiones específicas[38].
7. Medidas complementarias.
A) Apoyo a los municipios por Administraciones superiores.
Los municipios podrán encomendar la gestión material de la selección de su personal laboral a las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares, entes supramunicipales u órganos equivalentes en las comunidades autónomas uniprovinciales.
Finalizado el proceso selectivo, la autoridad competente de la entidad local contratará a quienes hayan superado el proceso selectivo[39].
B) Seguimiento descriptivo y presupuestario
Se prevé la confección de un informe anual sobre la temporalidad en el empleo público, desglosado a escala autonómica y local[40].
Notas
[1] Así lo reconoce la extensa Exposición de Motivos del RDL 14/2021 de 6 de julio (RDLTEP).
[2] Conforme a su DF Tercera (“entrada en vigor”) “Esta Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.
[3] DTr Primera
[4] Así lo establece la Disposición Transitoria Segunda, rubricada como “efectos”.
[5] Cf. la DF Tercera del RDL 14/2021, de 6 de julio.
[6] La DF Segunda de la Ley se remite a lo previsto en su homónima del RDL, de modo que el día inicial debiera situarse en el 8 de julio de 2021.
[7] El último párrafo de la DF Segunda del RDL añade que “Transcurrido dicho plazo sin que se produzca la citada adaptación de la legislación específica serán de plena aplicación a este personal las previsiones contenidas en los citados preceptos del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público”.
[8] Así lo advierte de manera expresa la Disposición Final Primera de la Ley.
[9] Cf. la DA Décima, invocando tanto el artículo 149.1.18 y DA Primera CE como la LO 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y la LO 3/1979, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
[10] Conforme al art. 2.2 CC “la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia sea incompatible con la anterior”.
[11] Convalidado por Acuerdo del Congreso de los Diputados, publicado por Resolución de 21 de julio de 2021 en el BOE del día 28.
[12] El legislador ha tomado de forma literal cuanto decía el RDL y vuelve a hablar ahora de “concurrencia del presupuesto habilitante”.
[13] Las Administraciones Públicas, entidades y organismos a que se refiere el artículo 2 del presente Estatuto seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así como los establecidos a continuación:
a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
b) Transparencia.
c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.
d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.
f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.
[14] En virtud de la cual el art. 55 EBEP deviene aplicable también en “las entidades del sector público estatal, autonómico y local, que no estén incluidas en el artículo 2 del presente Estatuto y que estén definidas así en su normativa específica”.
[15] Sorprende que omita la mención al resto de entidades del sector público.
[16] No se reitera la prohibición de reconocer la condición de indefinido no fijo salvo que haya sentencia judicial en ese sentido. La polémica sobre si ello es deliberado y el estado de la cuestión ya ha surgido. En su resolución no estará ausente una reflexión acerca de las exigencias de la “interpretación conforme” de nuestro ordenamiento con el Derecho de la UE.
[17] El artículo 94.2 EBEP dispone que la potestad disciplinaria se debe ejercer conforme a los siguientes:
a) Principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, a través de la predeterminación normativa o, en el caso del personal laboral, de los convenios colectivos.
b) Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor.
c) Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasificación de las infracciones y sanciones como a su aplicación.
d) Principio de culpabilidad.
e) Principio de presunción de inocencia
[18] El art. 93.1 EBEP dispone que el personal laboral queda sujeto “al régimen disciplinario establecido en el presente título y en las normas que las leyes de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto”, mientras que el apartado 3 añade que “el régimen disciplinario del personal laboral se regirá, en lo no previsto en el presente título, por la legislación laboral”.
[19] Art. 94.1 in fine EBEP.
[20] Este pasaje se presta a interpretaciones sumamente encontradas. ¿Hay nulidad cuando se prolonga la temporalidad indebidamente o cuando se reconoce que ha sucedido así? ¿Qué efectos específicos y distintos a los contemplados en el artículo 9 ET respecto de los contratos nulos pueden derivar? ¿Cómo se pone término a la relación laboral afectada por esta hipótesis?
[21] Entre otras muchas SSTS de 29 de septiembre de 1999 (rec. 4936/1998); 15 de febrero de 2000 (rec. 2554/1999 ); 15 de noviembre de 2000 (rec. 663/2000); 18 de septiembre de 2001 (rec. 4007/2000); 27 de julio de 2002 (rec. 2087/2001) 19 de abril de 2005 (rec. 805/2004) y 4 de julio de 2006 (rec. 1077/2005), todas recopiladas por la STS 290/2016 de 14 abril (rcud. 3403/2014).
[22] STS 703/2017 de 21 septiembre (rcud. 2764/2015) y las en ella citadas.
[23] STJCE 4 julio 2006, asunto Adeneler.
[24] Por todas, SSTS de10 de julio de 2007 (rec. 3468/1995); de 9 de octubre de 1997 (rec. 505/1997) y de 3 de febrero de 1998 (rec.400/1997).
[25] SSTS de 6 de octubre de 1995 (rec. 1026/1995) y de 1 de junio de 1998 (rec. 4063/1997), entre otras).
[26] En este sentido SSTS de 8 de junio de 1995 (rec. 3298/1994) y de 20 de junio de 2000 (rec. 4282/1999).
[27] La sombra de un desarrollo ultra vires, porque el ET no contempla el supuesto, se desvaneció al resaltar que la jurisprudencia venía admitiendo tal posibilidad, sin que el legislador la hubiera tipificado.
[28] A título de ejemplo, cabe citar las SSTS 560 y 568/2019 de 10 julio (rcud. 3875/2017 y 874/2018); 598 y 604/2019 de 18 julio (rcud. 1010/2018 y 2483/2018); 628/2019 de 12 septiembre (rcud. 1535/2018); 667/2019 de 25 septiembre (rcud. 3203/2018); 840/2019 de 5 diciembre (rcud. 1986/2018).
[29] En particular, esa solución se alcanza en las SSTS 793/2019 de 19 noviembre (rcud. 2732/2018), 106/2020 de 5 febrero (rcud. 2246/2018) y 410/2020 de 9 de junio (rcud. 4845/2018).
[30] “La modificación de la fecha de finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la celebración de una nueva relación laboral de duración determinada”.
[31] Con esa conclusión el TJUE altera las consecuencias jurídicas derivadas de las previsiones contenidas en la normativa presupuestaria (suspensión de los procedimientos de cobertura de las plazas vacantes en los organismos del sector público), que legitimaban la concertación y el mantenimiento de los contratos de interinidad.
[32] Se menciona doctrina del TJUE [SSTJUE de 19 de marzo de 2020 (asuntos acumulados C-103/18 y C-429/2018) y de 11 de febrero de 2021, (M. V. y otros C-760/18), entre otras].
[33] La DA Cuarta de la Ley 202/2021 no aclara si alude tanto a funcionariado cuanto a personal laboral, pero si añade que esas vacantes se incluirán obligatoriamente en la oferta de empleo público inmediatamente posterior.
[34] La DA Cuarta de la Ley 20/2021 admite que las convocatorias de estabilización prevean para aquellas personas que no superen el proceso selectivo, su inclusión en bolsas de personal funcionario interino o de personal laboral temporal específicas o su integración en bolsas ya existentes. En dichas bolsas se integrarán aquellos candidatos que, habiendo participado en el proceso selectivo correspondiente, y no habiendo superado éste, sí hayan obtenido la puntuación que la convocatoria considere suficiente.
[35] Aunque se añade que “la no participación del candidato o candidata en el proceso selectivo de estabilización no dará derecho a compensación económica en ningún caso”.
[36] DA Séptima Ley 20/2021.
[37] DA Quinta Ley 20/2021.
[38] DA Sexta Ley 20/2021.
[39] DA Primera de la Ley 20/2021.
[40] La DA Tercera confiere su confección al Ministerio de Hacienda y Función Pública, en el marco de la cooperación en materia de administración pública, el cual debe remitirlo a la Comisión competente del Congreso de los Diputados.
La evolución del empleo en el sector público en España viene marcada por la enorme tasa de temporalidad, que ha llegado al extremo de que casi un treinta por ciento de los empleados públicos tienen o han tenido un vínculo profesional temporal con la Administración Pública, de modo que “la realidad nos ha mostrado un constante y sostenido aumento de la tasa de empleo temporal. Esta situación puede atribuirse a varios factores”[1].
Una de las normas que ha incidido sobre las relaciones laborales en la transición interanual (2021/2022) es la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Aunque aborda tanto el tema del funcionariado interino cuanto los procesos de estabilización temporal, ahora solo corresponde destacar las cuestiones conectadas con el personal laboral, en especial respecto de la la interinidad por vacante.
1. Cuestiones generales y formales.
A) Entrada en vigor
La ley aparece publicada en el BOE de 29 de diciembre de 2021, con inmediata entrada en vigor, en concreto al día siguiente[2].
Semejante urgencia en el despliegue de los efectos posee una clara explicación: el problema afrontado (exceso de temporalidad en el empleo público) se había considerado precisado de una actuación legislativa urgente, a cuyo fin se aprobó el RDL 14/2021, con contenido del todo análogo al de la norma ahora examinada. Por tanto, en buena medida se está innovando el ordenamiento jurídico más desde una perspectiva formal (trocando la norma de urgencia por la Ley parlamentaria) que material (puesto que el contenido de las dos normas es prácticamente idéntico).
Además, la inmediatez aplicativa queda mitigada desde una segunda perspectiva, como seguidamente veremos.
Asimismo, a lo largo del precepto aparecen diversos plazos o hitos temporales, como los siguientes:
- 31 diciembre 2024: fecha antes de la que deben finalizar los procesos selectivos de estabilización convocados al amparo de las LLPPGGEE para 2017 y 2018[3].
B) Regla transitoria
En su primera parte articulada, la Ley aborda la regulación del funcionariado interino, añade una previsión sobre los principios aplicables a la selección de personal laboral en régimen de temporalidad y, lo más relevante, establece unas medidas para controlar la temporalidad (funcionarial o laboral en el empleo público).
Pues bien, todas estas prescripciones poseen un efecto de futuro porque “serán de aplicación únicamente respecto del personal temporal nombrado o contratado con posterioridad a su entrada en vigor”[4].
Conviene advertir, sin embargo, que una previsión intertemporal idéntica ya venía incorporada al RDL 14/2021. Puesto que la referida primera parte de la Ley lo que hace es replicar lo previsto en la norma de urgencia, el resultado práctico de todo ello es que el régimen fijado ahora acaba aplicándose a las contrataciones laborales realizadas a partir del 8 de julio de 2021[5].
C) Aplicación a personal docente y sanitario.
Por mandato de la DF Segunda de la Ley, esas previsiones de la primera parte (de eficacia solo para personal de nuevo ingreso) resultan pospuestas para “personal docente”, “personal estatutario y equivalente de los servicios de salud” . En concreto lo que se hace es fijar el plazo de un año[6] para llevar a cabo la “adaptación de la normativa […] de acuerdo con las peculiaridades propias de su régimen jurídico”.
La operación descrita es lo bastante ambigua como para permitir diversas fórmulas adaptativas, tanto en el plano normativo cuanto en el aplicativo. Ahora bien, lo que no parece posible es que los límites establecidos para el recurso de personal de carácter temporal (tiempo máximo, supuestos en que procede, medidas de controles, consecuencias) sean postergados en aras de esa traslación a las peculiaridades de ambos sectores.
Avala esa advertencia la cautela incorporada por la propia previsión sectorial para el caso de que transcurra la anualidad sin haberse llevado a cabo[7].
D) Aplicación a las diversas Administraciones.
Las innovaciones incorporadas por la Ley 20/2021 poseen un amplio espectro aplicativo dado que se incorporan al EBEP y esta norma se proyecta “en lo que proceda” al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. c) Las Administraciones de las entidades locales. d) Los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. e) Las Universidades Públicas.
En concordancia con ello, la competencia constitucional activada es la del artículo 149.1.7ª de la Ley Fundamental, atribuyendo al Estado la facultad exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas[8].
Como resulta obligado, las previsiones de la Ley se aplican a la Comunidad Foral de Navarra y a la Comunidad Autónoma del País Vasco respetando sus singularidades que, sin embargo, no afectan al personal laboral[9].
E) Derogación normativa.
La Ley carece de previsiones derogatorias, por lo que habrá que estar al principio de modernidad y entender que han quedado sin efecto cuantas normas de similar o inferior rango resulten incompatibles con la misma[10]. Respecto de la mayoría de preceptos no surge la duda, porque se actúa cambiando la `previa redacción del EBEP por la nueva, añadiendo nuevas disposiciones al mismo o incorporando previsiones que operan añadiéndose a las de las precedentes Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Sin que ello resulte preocupante, sí es sorprendente que la Ley se desentienda de la suerte corrida por el texto a partir del cual se gestó su tramitación parlamentaria, el Real Decreto.-Ley 14/2021, de 6 de julio, con igual denominación. Esta norma de urgencia[11], en buena lógica, estaba llamada a su desaparición como consecuencia de tal procedimiento. Presuponiendo que ello es así y que ha sido derogado, curiosamente, la mencionada DF Segunda de la Ley prescribe que “permanece en vigor” un concreto aspecto (el referido a la adaptación en ámbitos sanitario y docente).
No es que la nueva norma se desentienda del RDL por separarse de su contenido, todo lo contrario, sino que se olvida de su derogación. La toma en cuenta o aprovechamiento de lo en él prescrito resulta absoluta. Un ejemplo significativo de ello aparece en el apartado IV del Preámbulo, que alberga lo que fueron motivaciones sobre la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Al reproducirse ahora, solo que ayunas de esa conexión con el artículo 86.1 CE, se provoca una extraña sensación reiterativa puesto que viene a insistir en cuestiones ya abordadas en pasajes precedentes[12].
F) Estructura interna y contenido laboral.
La Ley ocupa diecisiete páginas del BOE nº 312 del año 2021; diez de ellas exponen, en forma de Preámbulo, las razones que abocan a la adopción de las distintas previsiones. La disposición, por así decirlo, juega con el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (EBEP).
El texto dispositivo está integrado por dos artículos, diez disposiciones adicionales, dos transitorias y tres finales. Por estricta referencia al contenido relevante para el personal laboral puede hacerse la siguiente síntesis.
a) El artículo 1.Dos añade un nuevo apartado 3 al artículo 11 EBEP. Establece los principios que en todo caso habrán de regir en la selección del personal laboral temporal, como la publicidad, igualdad, mérito, capacidad y celeridad; en todo caso debe atenderse a razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia.
b) El artículo 1.Tres incorpora al EBEP un régimen de responsabilidades en caso de incumplimiento del plazo máximo de permanencia del personal laboral de tipo temporal.
c) El artículo 2 establece la ampliación de los procesos de estabilización de empleo temporal como medida complementaria inmediata para paliar la situación existente. Aquí aparecen reglas muy concretas sobre plazos, forma de acceso al empleo fijo o consecuencias indemnizatorias de que no se consiga,
d) Las disposiciones extravagantes respecto del articulado son bastante heterogéneas. En las diez adicionales aparecen medidas para el ámbito local; medidas de seguimiento de la temporalidad; medidas de seguimiento presupuestario; medidas de agilización de los procesos selectivos; reglas sobre los procesos de estabilización de empleo temporal de personal investigador; convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración; extensión del ámbito de aplicación de los procesos de estabilización; identificación de las plazas a incluir en las convocatorias de concurso; actuaciones de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales; aplicación en las Instituciones Forales.
Las únicas dos disposiciones transitorias se ocupan del plazo de resolución de los procesos de estabilización de empleo temporal ya convocados y de los efectos sobre contrataciones previas.
Las tres disposiciones finales explicitan los títulos competenciales, la necesidad de adaptar la regulación al personal docente y sanitario, o la fecha de entrada en vigor.
2. Principios inspiradores de la Ley.
A) Principios inspiradores.
La Ley, según su propia manifestación, se inspira en los siguientes principios ordenadores: apuesta por lo público, dotando a la Administración del marco jurídico necesario para prestar con garantía y eficacia los servicios públicos; profesionalización del modelo de empleo público, con el centro en el personal funcionario de carrera y la delimitación de los supuestos de nombramiento de personal temporal; mantenimiento de la figura de personal funcionario interino, estableciendo su régimen jurídico de cara a garantizar la adecuada utilización de esta modalidad de personal y exigencia de responsabilidad de la Administración ante una inadecuada utilización de la figura de personal funcionario interino, contribuyendo por otra parte, a impulsar y fortalecer una adecuada planificación de recursos humanos.
Se trata de todo un arsenal de tendencias y de reglas que pueden prestar un importante auxilio a la hora de interpretar las previsiones de la norma. Con todo, mención aparte merece el condicionante del respeto al Derecho de la UE.
B) Un obligado recordatorio
Para la Ley es muy relevante la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada. El Acuerdo Marco destaca en su preámbulo la preeminencia de la contratación indefinida como «forma más común de relación laboral» y persigue dos grandes objetivos: por una parte, mejorar la calidad del trabajo de duración determinada garantizando el respeto al principio de no discriminación y, por otra, establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.
La cláusula 4.ª del Acuerdo Marco establece la equiparación entre personal temporal y fijo con base en el principio de no discriminación, salvo existencia de causas objetivas que justifiquen una diferencia en el régimen jurídico de ambas clases de personal.
Su cláusula quinta (“Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva”) reza así:
“1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.
2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando resulte sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:
a) se considerarán “sucesivos”;
b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido”.
C) A la búsqueda del alineamiento con el Derecho de la UE.
La norma desea satisfacer las exigencias del Derecho Comunitario sobre abuso de temporalidad. En síntesis, la doctrina que ha fijado el TJUE en esta materia dispone que las autoridades españolas tienen que instaurar medidas efectivas que disuadan y, en su caso, sancionen de forma clara el abuso de la temporalidad; y que las diferencias en el régimen jurídico del personal temporal y del fijo deben basarse únicamente en razones objetivas que puedan demostrar la necesidad de estas diferencias para lograr su fin.
Aunque no sea una opinión unánime, el Preámbulo explica cómo el TJUE sostiene que no cabe en nuestra Administración la transformación automática de una relación de servicio temporal en una relación de servicio permanente. Esta opción está excluida categóricamente en el Derecho español, ya que el acceso a la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo sólo es posible a raíz de la superación de un proceso selectivo que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
En particular, el legislador toma en cuanta la ya extensa jurisprudencia del TJUE en relación con la interpretación de la Directiva 1999/70 (CE) del Consejo, de 28 de junio de 1999. Concretamente, se asigna especial relevancia a la STJUE del C726/19 (IMIDRA), de 3 de junio de 2021, que ha propiciado una nueva reflexión sobre determinados aspectos de la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, reflejada en STS 649/2021, de 28 de junio.
De ahí el esfuerzo por conseguir que pueda conjugarse adecuadamente el efecto útil de la directiva mencionada con el aseguramiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público.
3. Reiteración de los principios que presiden el acceso al empleo público de tipo laboral.
El artículo 11 del EBEP se enriquece ahora con un nuevo apartado 3. Conforme al mismo “los procedimientos de selección del personal laboral serán públicos, rigiéndose en todo caso por los principios de igualdad, mérito y capacidad. En el caso del personal laboral temporal se regirá igualmente por el principio de celeridad, teniendo por finalidad atender razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia”.
Es innegable que la norma redunda en lo ya prescrito por el artículo 55 EBEP[13] y la Disposición Adicional Primera de la propia norma[14]. Por tanto, su principal funcionalidad, además de la pedagógica, consiste en advertir que la contratación temporal requiere una mayor rapidez en los procedimientos selectivos y que solo puede desplegarse cuando obedezca a razones justificadas.
No es seguro si la norma quiere indicar que la contratación temporal solo puede justificarse por razones de necesidad y urgencia; eso resulta extraño, pues la coyunturalidad es algo diverso a su limitación cronológica y parece fácil pensar en necesidades previsibles a largo plazo pero de carácter temporalmente acotado. También cabe entender que el precepto apunta a que los métodos de selección de personal basados en la celeridad solo deben ponerse en juego cuando sea realmente necesario y urgente, opción por la que aquí se apuesta; esto enlaza con la virtualidad conferida a la lista de personas que concurren a un proceso selectivo ordinario y no lo superan pero sí obtienen una puntuación notable, de modo que luego son llamadas para ocupar un empleo temporal.
4. Control de la temporalidad en el empleo público.
La mayor innovación aparece en la nueva Disposición adicional decimoséptima del EBEP sobre “Medidas dirigidas al control de la temporalidad en el empleo público”. Su contenido recuerda mucho a lo prescrito por la Disposición Adicional 43ª de la Ley 6/2018, LPGE para el año 2018 .
A) Principio de responsabilidad institucional.
Con arreglo al número 1 de la nieva DA, las Administraciones Públicas[15] “serán responsables del cumplimiento de las previsiones contenidas en la presente norma y, en especial, velarán por evitar cualquier tipo de irregularidad en la contratación laboral temporal”. Nos sitúa el legislador ante una responsabilidad de alcance indeterminado (indemnizatoria, reparadora, disciplinaria) y respecto de sujeto impersonal, esto es, referida al propio sujeto que aparece como empleador y no a las concretas personas que adoptan sus decisiones.
Se trata de una norma programática, sin que ello le reste relevancia. Su contenido constituye una obligada consecuencia de la exigencia constitucional conforme a la cual la Administración actúa “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE), pero viene a constituir la plataforma sobre la que se edifica el resto de previsiones, ya más concretas y operativas.
Consciente de todo ello, añade la Disposición que “las Administraciones Públicas promoverán, en sus ámbitos respectivos, el desarrollo de criterios de actuación que permitan asegurar el cumplimiento de esta disposición, así como una actuación coordinada de los distintos órganos con competencia en materia de personal”.
B) Principio de responsabilidad personal.
Conforme al número 2 de la nueva DA 17ª EBEP, “las actuaciones irregulares en la presente materia darán lugar a la exigencia de las responsabilidades que procedan de conformidad con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas”[16]. Esta norma sí plantea interrogantes de calado, por lo que conviene realizar una primera aproximación, siempre desde la perspectiva de las relaciones laborales:
- Se transita ahora desde le plano del empleador (Administración o sujeto asimilado) al de quienes lo personifican, lo que remite tanto órganos de gobierno o altos cargos cuanto a funcionariado y personal laboral.
- Lo sancionado son las “actuaciones irregulares”, lo que remite a un concepto tan amplio que resulta difícilmente compatible con los principios que presiden el Derecho sancionador[17].
- El precepto remite a “responsabilidades” y piensa en la de carácter disciplinario que desarrollan los artículos 93 y siguientes del EBEP[18]. Su artículo 95.2.d) contempla como falta muy grave “la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos”. Y parece verosímil que ese sea el encaje de gravedad, puesto que la tipificación de la DA 17ª EBEP ha quedado incompleta.
- Lo anterior no parece que deba descartar la exigencia de responsabilidades de índole patrimonial o, en casos extremos, penal. Es verdad que la DA 17ª EBEP remite a la responsabilidad establecida por “la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas”, pero lo cierto es que no existen normas que excepcionan el juego de esas perspectivas de responsabilidad, y que la corrección disciplinaria está contemplada en el EBEP “sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse de tales infracciones”[19].
C) El plazo de permanencia como regla absoluta.
La comprensión, no fácil, del apartado 3 de la nueva DA 17ª EBEP requiere la identificación de “los plazos máximos de permanencia como personal temporal” del que presta sus servicios para la Administración. Se trata de un concepto referencial de estricto Derecho Positivo, obviamente surgido al hilo de las prolongadas interinidades por vacante, pero que aparece generalizado. Por lo tanto, respecto de las modalidades contractuales formativas o temporales de nuevo cuño hay que estar a sus respectivos topes y no al de tres años.
Presupuesta esa magnitud temporal, lo que se dispone es una regla para dejar sin efecto “todo acto, pacto, acuerdo o disposición reglamentaria, así como las medidas que se adopten en su cumplimiento o desarrollo, cuyo contenido directa o indirectamente suponga el incumplimiento por parte de la Administración de tales plazos máximos”. De este modo, condiciones más beneficiosas, pactos individuales, acuerdos o convenios colectivos, etc. carecen de virtualidad para establecer plazos de duración contractual que vayan más allá de los referidos. La prohibición ha de entenderse como una regla especial para el ámbito del sector público y, en cuanto especial, neutralizadora de posibles invocaciones del legislador ordinario para que los convenios colectivos amplíen la duración máxima de las contrataciones temporales. La formulación no es todo lo certera que sería deseable para conseguir tal resultado.
El tercer elemento de la regla no es otro que la consecuencia asignada a cualquier acto que ignore los referidos plazos máximos: “será nulo de pleno derecho”[20]. La privación de efectos a tales acuerdos o medidas no significa que la prestación de servicios mediante contratos de trabajo que superan la duración máxima legalmente posible quede fuera del campo del Derecho. Por el contrario, lo que sucede en ese supuesto es que la persona que trabaja en régimen temporal y ha superado el plazo máximo admitido al efecto pasa a gozar de la protección dispensada para los casos de abuso. De manera paradigmática, en nuestro Derecho eso viene traduciéndose en el abono de una indemnización cuando se cesa en el trabajo.
D) La “compensación económica” por abuso de temporalidad.
¿Cuáles son las consecuencias de que una contratación temporal sobrepase el límite máximo de su duración? Si hablamos de empleo público, nuestra jurisprudencia viene respondiendo que la persona afectada debe considerarse personal indefinido no fijo (PINF). Sin perjuicio de que más adelante hayamos de volver sobre el tema, debemos adelantar que el cese del PINF como consecuencia de que la plaza que desempeñaba no la gana, sino que es ocupada por quien la obtiene, se le viene reconociendo una indemnización equivalente a la del despido objetivo; y si es cesado sin que esa fuere la causa, lo que existirá será un despido (improcedente o nulo). Este mero recordatorio parece imprescindible para quilatar el alcance de la regla sobre indemnizaciones contenida en el número 5 de la DA 17ª EBEP.
La “compensación económica”.– Poniendo de relieve que quiere atender a las exigencias del Derecho de la UE y que está introduciendo una figura novedosa, el precepto contempla una “compensación económica” para los casos en que el personal laboral temporal haya prestado sus servicios para una Administración mediando incumplimiento de los plazos máximos de permanencia como tal.
Si esa anómala situación genera responsabilidades institucionales y personales (para la Administración, para quienes actúan en su nombre) ahora se completa la otra cara de la moneda: la persona afectada debe ser compensada. Se trata de una cantidad a tanto alzado e independiente de “la indemnización que pudiera corresponder por vulneración de la normativa laboral específica”.
Compensación económica e indemnización pasan, de este modo, a ser conceptos diversos; con finalidades similares pero regulaciones diversas. Si esta compensación surge como consecuencia de que la plaza desempeñada más allá del periodo máximo de temporalidad ha sido cubierto por quien la ha obtenido, estamos ante el mismo resultado a que ha llegado la jurisprudencia respecto del PINF. Si el cese no tiene lugar por esa causa estamos ante una compensación diversa. Cuando se deja a salvo la indemnización propia de la legislación laboral es seguro que se piensa en la del despido improcedente Podría dudarse si también en la propia del despido nulo por vulneración de derechos fundamentales, pero lo que expondremos más adelante inclina a descartar esta segunda hipótesis. Sí cabe pensar en la indemnización propia de un despido objetivo o colectivo de personas cuya prestación temporal haya ido más allá del máximo permitido.
Cantidad de la compensación económica.- La compensación del perjuicio sufrido por el abuso de temporalidad se establece en los mismos parámetros cuantitativos que en los casos de despido objetivo. Teniendo en cuenta la posibilidad de que el contrato finalice por una causa que genere abono de indemnización, la DA 17ª.5 establece un enrevesado régimen:
Dicha compensación consistirá, en su caso, en la diferencia entre el máximo de veinte días de su salario fijo por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades, y la indemnización que le correspondiera percibir por la extinción de su contrato, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año.
Esta regla prescinde de la jurisprudencia sobre PINF puesto que va referida a personas que han prestado servicios en régimen temporal más allá de lo legalmente admisible, en tales casos estamos ante PINF y al término del contrato se tiene derecho a percibir, cuando menos, una indemnización equivalente a la de la nueva “compensación”.
El legislador no ha indicado, y el intérprete desconoce, en qué supuestos podemos encontrar un supuesto en que coincidan estos presupuestos: 1º) una temporalidad que supera los límites máximos; 2º) una terminación contractual que da lugar a indemnización inferior a 20 días de salario por año.
En esas condiciones, la conclusión es que estamos ante una “compensación económica” inoperante mientras se mantenga la figura del PINF. Con una salvedad: para devengar esa compensación no es necesario presentar reclamación alguna respecto de la destipificación del contrato como temporal y su conversión en indefinido (o fijo). No es descartable que el precepto persiga una minoración de la litigiosidad, al atribuirse ex lege la misma consecuencia patrimonial que comporta el acudimiento a los tribunales. A salvo, claro está que se considere existente un verdadero despido y no un mero cese por la causa, hasta ahora, típica del PINF.
La extinción contractual como requisito adicional para el devengo.- La cantidad de referencia surge para compensar el abuso de temporalidad, pero no se devenga por tal motivo nudamente sino que precisa, como verdadero presupuesto que tal situación haya desembocado en una extinción contractual no imputable a la persona afectada. Esa es la finalidad de la regla conforme a la cual “el derecho a esta compensación nacerá a partir de la fecha del cese efectivo”.
Rechazo al método de ”unidad esencial del vínculo”.- Con arreglo a jurisprudencia consolidada, las interrupciones no significativas entre contratos sucesivos tampoco rompen la continuidad de la relación laboral. Y si existe unidad esencial del vínculo laboral, se computa la totalidad de la contratación para el cálculo de la indemnización por despido improcedente[21]. En supuestos de sucesión de contratos temporales se computa la totalidad del tiempo de prestación de servicios a efectos de la antigüedad, cuando ha existido la unidad esencial del vínculo, lo que comporta que se le haya quitado valor con carácter general a las interrupciones de menos de veinte días, pero, también, a interrupciones superiores a treinta días, cuando la misma no es significativa, dadas las circunstancias del caso, a efectos de romper la continuidad en la relación laboral existente. La clave radica en si ha habido una interrupción significativa de la relación laboral[22].
En el caso de que haya habido fraude, la doctrina jurisprudencial sostiene que ello impone “un criterio más relajado -con mayor amplitud temporal- en la valoración del plazo que deba entenderse “significativo” como rupturista de la unidad contractual, habida cuenta de que la posición contraria facilitaría precisamente el éxito de la conducta defraudadora. Máxime cuando la Directiva 99/70/CE se opone a una normativa nacional que considera que únicamente deben calificarse de sucesivos los contratos o relaciones laborales de duración determinada que no estén separados entre sí por un intervalo superior a 20 días laborales[23].
Separándose de esta sólida línea jurisprudencial, ahora el legislador advierte que la cuantía de la compensación económica “estará referida exclusivamente al contrato del que traiga causa el incumplimiento”. Se trata de limitación tan comprensible cuanto insuficiente para evitar que litiguen quienes consideren que han sido sometidos a una sucesión contractual subsumible en la categoría de “unidad esencial”. Eso, porque no parece probable que los tribunales abandonen esa construcción. Por tanto, la compensación económica servirá como una especie de anticipo a cuenta de la indemnización reconocida en sede judicial.
Compensación de cantidades.- Buena comprobación de que la indemnización por final de contrato del PINF y la compensación económica de la DA 17ª EBEP obedecen al mismo fin (compensar los abusos en la contratación) es que las cantidades son compensables y no acumulables. ”En caso de que la citada indemnización fuere reconocida en vía judicial, se procederá a la compensación de cantidades”, establece el referido precepto.
Supuestos excluidos.- Pese a superarse los límites máximos para la duración temporal del contrato, se pierde el derecho a la compensación económica si la terminación del contrato se debe a despido disciplinario declarado procedente o renuncia voluntaria.
En el fondo de estas dos exclusiones late un presupuesto claro y lógico: se trata de compensar el abuso de temporalidad solo a quien ha perdido su empleo sin causa que le sea imputable.
5. Especial consideración de las interinidades por vacante.
A) El contrato de interinidad por vacante.
El contrato de interinidad por vacante es aquél que puede celebrarse para cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva. Se trata de un contrato a término, aunque de fecha incierta respecto de su finalización, en la medida en que su persistencia será la del tiempo que dure el proceso de selección o promoción para la cobertura definitiva de la plaza que, en el caso de las Administraciones Públicas, coincidirá con el tiempo que duren dichos procesos, de conformidad con la normativa específica que en cada caso será aplicable.
Desde antiguo, la jurisprudencia ha admitido la legalidad de este tipo contractual respecto de las administraciones públicas[24], lo que implica la licitud y regularidad de la contratación, a través del contrato de interinidad, para ocupar plazas vacantes hasta que éstas sean cubiertas en propiedad del modo reglamentariamente establecido[25]. La licitud de la contratación está supeditada a la existencia de vacante, de suerte que la ausencia de plaza vacante determina que la contratación efectuada se considere fraudulenta por inexistencia de causa que la justifique y, obviamente, el contrato se considere por tiempo indefinido y a jornada completa[26].
B) Principales preceptos aplicables.
a) Por un lado, el artículo 70 EBEP (“Oferta de empleo público”) en su apartado 1 dice lo siguiente:
“Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años”.
b) Por otra parte, el artículo 15.1.c) ET (“Duración del contrato”) ha venido admitiendo la celebración de un contrato con duración determinada “cuando se trate de sustituir a trabajadores con derecho a reserva del puesto de trabajo, siempre que en el contrato de trabajo se especifique el nombre del sustituido y la causa de sustitución”.
En la nueva redacción del ET se permite la suscripción de contratos de sustitución para cubrir temporalmente un puesto de trabajo hasta que finalice el proceso de selección para su cobertura definitiva, de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, con respeto a la Ley 20/2021.
C) En desarrollo de ese precepto legal, el RD 2720/1998, de 18 de diciembre, dedica su artículo 4º al contrato de interinidad, prescribiendo que “se podrá celebrar, asimismo, para cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva”[27]. En concordancia con ello dispone que “En los procesos de selección llevados a cabo por las Administraciones públicas para la provisión de puestos de trabajo, la duración de los contratos coincidirá con el tiempo que duren dichos procesos conforme a lo previsto en su normativa específica”.
D) Es asimismo muy relevante la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada.
E) Reglas muy precisas aparecen en la nueva redacción del artículo 10 EBEP respecto del funcionariado interino (nombrado a partir de 8 de julio de 2021): duración máxima de tres años de la interinidad (salvo que se haya convocado ya la plaza), ausencia de compensación al terminar el vínculo, causas de terminación del nombramiento, presupuestos para efectuarlo, etc.
Al no preverse similares cuestiones respecto del personal laboral, da la impresión de que el legislador de emergencia se acomoda con el resultado a que ha abocado la regulación y jurisprudencia preexistente, con las novedades recién comentadas.
C) Jurisprudencia anterior a 2021.
Armonizando previos pronunciamientos, la STS 536/2019 de 4 de julio (rcud. 2357/2019), seguida en múltiples ocasiones posteriores[28], sostuvo que el art. 70 EBEP impone obligaciones a las administraciones públicas, pero la superación del plazo no tiene por qué alterar la naturaleza de los vínculos laborales. El art. 70 EBEP establece una duración máxima, pero dicho plazo va referido a la “ejecución de la oferta pública de empleo”, lo que, obviamente, exige la existencia de tal oferta[29].
Solo en supuestos en los que la Administración estuvo muchos años sin convocar la plaza careciendo de motivo o justificación alguna, la situación así creada, se consideraba que surgía un abuso de derecho en la contratación temporal (art. 7.2 CC) que deslegitimaba el contrato inicialmente válido. En tal supuesto se desdibujaba al convertirse el objeto del contrato en una actividad que, por el extenso periodo de tiempo transcurrido, necesariamente se había incorporado al habitual quehacer de la administración contratante y operaba la categoría de PINF.
D) El caso IMIDRA
La STJUE de 3 de junio de 2021 (Asunto C-726/19, IMIDRA) resuelve una decisión de cuestión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en Auto de 23 de septiembre de 2019 y posee tal relevancia que aparece mencionada por el Preámbulo de la Ley. Es necesario compendiar su doctrina.
Las prórrogas de la interinidad por vacante.– Técnicamente, dado que, por definición, el contrato se extiende hasta que la plaza vacante que ocupa el interino sea cubierta por el procedimiento legal o reglamentariamente establecido, mientras esto no ocurra estaremos en presencia de un único contrato y, en ningún caso, de contratos sucesivos, salvo que el trabajador sea cambiado a otra vacante. Sin embargo, esta visión, que pudiera considerarse técnicamente correcta y amparada por la jurisprudencia europea en la medida en que son los Estados miembros a quienes corresponde determinar en qué condiciones los contratos de duración determinada se considerarán sucesivos (STJUE de 1 de febrero de 2021, C-760/18), no es, sin embargo, coherente con la propia finalidad del Acuerdo Marco cuyo objetivo es, en todo caso, evitar los abusos en la materia[30].
Incidencia de las normas presupuestarias.- La paralización de las ofertas públicas de empleo eran medidas al servicio de la estabilidad presupuestaria y del control del gasto pero, dado que impedían la convocatoria de vacantes que estaban ocupadas por trabajadores interinos, el cumplimiento de tales finalidades resulta dudoso ya que, con la convocatoria y subsiguiente ocupación de plazas vacantes cubiertas por trabajadores interinos, el gasto no se incrementa porque ya existía puesto que no se trataban de plazas de nueva creación sino de plazas que ya estaban cubiertas interinamente y que provocaban el mismo gasto que si hubieran estado cubiertas de forma definitiva. Por tanto, la justificación de la inactividad administrativa ya no resulta tan clara ya que, materialmente, tal inactividad no contribuía, ni directa ni indirectamente, a la sostenibilidad presupuestaria o a la contención del gasto público.
Consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada[31].
Duración máxima.– Es necesario realizar una interpretación del ordenamiento español conforme con el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada incorporado como Anexo a la Directiva 1999/70/CE. Especialmente para aplicar el Derecho interno de suerte que se satisfaga el efecto útil de la misma, especialmente por lo que aquí interesa, del apartado 5 del citado Acuerdo Marco.
Acceso a fijeza.- No es contrario a la Directiva una normativa nacional que prohíba la transformación de los contratos temporales a indefinidos. Siempre que haya “otra medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada”.
E) La STS 649/2021 de 28 junio.
Teniendo en cuenta que, en la interpretación del Derecho interno, los órganos judiciales nacionales deben garantizar el resultado perseguido por el Derecho de la Unión. Evitar el abuso en la contratación temporal constituye objetivo básico del mismo, por lo que la interpretación del contrato de interinidad debe tener en cuenta, además de los aspectos técnico jurídicos, la situación del trabajador interino, sus expectativas y la actividad desplegada por la Administración como entidad contratante. Eso es lo que, en sus propias palabras, la STS 649/2021 de 28 junio, dictada por el Pleno de la Sala Cuarta ha querido llevar a cabo. Veamos las líneas maestras de esta resolución (rcud. 3263/2019), también invocada en el Preámbulo de la Ley 20/2021.
Control de la duración del contrato.- Aun cuando el contrato haya cumplido los requisitos, previstos en el artículo 4.1 y 2.b RD 2720/1998, de 18 de diciembre, lo cual comporta que haya identificado la plaza, cuya cobertura legal o reglamentaria se pretende -cobertura que queda necesariamente vinculada al oportuno proceso de selección previsto legal o reglamentariamente-, una duración excesivamente larga del contrato de interinidad debida, exclusivamente, a la falta de actividad administrativa dirigida a la cobertura definitiva de la plaza debe ser tenida en cuenta como elemento decisivo en orden a la configuración de la decisión judicial sobre la duración del contrato.
Igualmente, el no cumplimiento de las expectativas del trabajador contratado en orden a la duración de su contrato, expectativas que derivan de los tiempos ordinarios para la cobertura de la vacante que ocupa, y que deben ser tenidas en cuenta en la apreciación judicial de la situación y en la calificación de la propia contratación. También el hecho de que los trámites administrativos para la cobertura de la vacante se dilaten en el tiempo de manera innecesaria.
Prórrogas y pluralidad de contratos.- Debe prescindirse de la idea de que estamos teóricamente ante un único contrato cuando se suceden los años sin que la plaza sea convocada, haya prórroga expresa o tácita, porque la realidad es que el efecto útil del contrato suscrito inicialmente ha perdido todo valor en atención al incumplimiento de las exigencias de provisión que toda vacante conlleva y de las indeseables consecuencias inherentes a tal situación cuales son la persistencia innecesaria en situación de temporalidad.
Incidencia de las normas presupuestarias.- A la vista de la STJUE expuesta, desaparece de esta forma la razón por la que nuestra anterior doctrina entendía justificada, en concretas y determinadas circunstancias ligadas a la vigencia temporal de las leyes presupuestarias citadas, la prolongada extensión de tales contratos, lo que necesariamente obliga a rectificarla en ese extremo.
Expresa rectificación doctrinal.- La conclusión de cuanto se lleva expuesto[32] conduce a precisar y rectificar la aplicación de la propia doctrina.
Aun cuando el contrato de trabajo de interinidad por vacante haya cumplido los requisitos del art. 4.1 y 2.b RD 2720/1998, una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada -hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva- ha ocupado, en el marco de varios nombramientos o de uno sólo durante un período inusual e injustificadamente largo, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se deba al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante, ha de ser considerada como fraudulenta.
El personal interino que ocupaba la plaza vacante debe ser considerado como indefinido no fijo.
Duración máxima de la interinidad.- Con carácter general no establece la legislación laboral un plazo preciso y exacto de duración del contrato de interinidad por vacante, vinculando la misma al tiempo que duren dichos procesos de selección conforme a lo previsto en su normativa específica [artículo 4.2 b) RD 2720/1998, de 18 de diciembre), normativa legal o convencional a la que habrá que estar cuando en ella se disponga lo pertinente al efecto. Ocurre, sin embargo, que, en multitud de ocasiones, la norma estatal, autonómica o las disposiciones convencionales que disciplinan los procesos de selección o de cobertura de vacantes no establecen plazos concretos y específicos, para su ejecución. En tales supuestos no puede admitirse que el desarrollo de estos procesos pueda dejarse al arbitrio del ente público empleador y, consecuentemente, dilatarse en el tiempo de suerte que la situación de temporalidad se prolongue innecesariamente.
En cumplimiento de tales exigencias, salvo muy contadas y limitadas excepciones, los procesos selectivos no deberán durar más de tres años a contar desde la suscripción del contrato de interinidad, de suerte que si así sucediera estaríamos en presencia de una duración injustificadamente larga.
Dicho plazo es el que mejor se adecúa al cumplimento de los fines pretendidos por el mencionado Acuerdo Marco sobre contratación determinada y con el carácter de excepcionalidad que la contratación temporal tiene en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, ese plazo de tres años es o ha sido utilizado por el legislador en bastantes ocasiones y, objetivamente, puede satisfacer las exigencias que derivan del apartado 5 del reiterado Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada. Así, ese es el límite general que tienen los contratos para obra o servicio determinado [artículo 15.1 a) ET]; constituye, también, el límite máximo de los contratos temporales de fomento al empleo para personas con discapacidad (Ley 44/2006, de 29 de diciembre) y ha sido usado por el legislador en otras ocasiones para establecer los límites temporales de la contratación coyuntural. Por otro lado, tres años es el plazo máximo en el que deben ejecutarse las ofertas de empleo público según el artículo 70 EBEP.
La indicación de tal plazo de tres años no significa, en modo alguno, que, en atención a diversas causas, no pueda apreciarse con anterioridad a la finalización del mismo la irregularidad o el carácter fraudulento del contrato de interinidad. Tampoco que, de manera excepcional, por causas extraordinarias cuya prueba corresponderá a la entidad pública demandada, pueda llegar a considerarse que esté justificada una duración mayor.
F) Plazas interinables.
Se permite “nombrar personal interino” en las plazas vacantes que se produzcan en el ejercicio presupuestario por jubilación, así como las plazas de necesaria y urgente cobertura que no computen en la tasa de reposición de efectivos[33].
6. El proceso de estabilización de empleo temporal.
El artículo 2 de la Ley 20/2021 incorpora un proceso de estabilización de plazas de carácter estructural que se suma a los ya iniciados en 2017 y 2018. Establece plazos tasados para asegurar el cumplimiento del hito de ejecución de todas las ofertas antes del 31 de diciembre de 2024, evitando de esta forma que se produzcan dilaciones que comprometan el objetivo de estabilización de plazas de carácter estructural.
En todo caso, estos procesos deberán desarrollarse con arreglo a los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito y capacidad y se prevén compensaciones para el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización[34]. En concreto, la cuantía y regulación es la misma que la fijada para los casos de abuso de temporalidad[35].
Los preceptos contenidos en esta norma relativos a los procesos de estabilización serán de aplicación a las sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, sin perjuicio de la adecuación, en su caso, a su normativa específica[36].
Tanto para el personal investigador[37] cuanto para quienes vienen desempeñando plazas en régimen de temporalidad desde antes de enero de 2016 se contemplan previsiones específicas[38].
7. Medidas complementarias.
A) Apoyo a los municipios por Administraciones superiores.
Los municipios podrán encomendar la gestión material de la selección de su personal laboral a las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares, entes supramunicipales u órganos equivalentes en las comunidades autónomas uniprovinciales.
Finalizado el proceso selectivo, la autoridad competente de la entidad local contratará a quienes hayan superado el proceso selectivo[39].
B) Seguimiento descriptivo y presupuestario
Se prevé la confección de un informe anual sobre la temporalidad en el empleo público, desglosado a escala autonómica y local[40].
Notas
[1] Así lo reconoce la extensa Exposición de Motivos del RDL 14/2021 de 6 de julio (RDLTEP).
[2] Conforme a su DF Tercera (“entrada en vigor”) “Esta Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.
[3] DTr Primera
[4] Así lo establece la Disposición Transitoria Segunda, rubricada como “efectos”.
[5] Cf. la DF Tercera del RDL 14/2021, de 6 de julio.
[6] La DF Segunda de la Ley se remite a lo previsto en su homónima del RDL, de modo que el día inicial debiera situarse en el 8 de julio de 2021.
[7] El último párrafo de la DF Segunda del RDL añade que “Transcurrido dicho plazo sin que se produzca la citada adaptación de la legislación específica serán de plena aplicación a este personal las previsiones contenidas en los citados preceptos del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público”.
[8] Así lo advierte de manera expresa la Disposición Final Primera de la Ley.
[9] Cf. la DA Décima, invocando tanto el artículo 149.1.18 y DA Primera CE como la LO 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y la LO 3/1979, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
[10] Conforme al art. 2.2 CC “la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia sea incompatible con la anterior”.
[11] Convalidado por Acuerdo del Congreso de los Diputados, publicado por Resolución de 21 de julio de 2021 en el BOE del día 28.
[12] El legislador ha tomado de forma literal cuanto decía el RDL y vuelve a hablar ahora de “concurrencia del presupuesto habilitante”.
[13] Las Administraciones Públicas, entidades y organismos a que se refiere el artículo 2 del presente Estatuto seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así como los establecidos a continuación:
a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
b) Transparencia.
c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.
d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.
f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.
[14] En virtud de la cual el art. 55 EBEP deviene aplicable también en “las entidades del sector público estatal, autonómico y local, que no estén incluidas en el artículo 2 del presente Estatuto y que estén definidas así en su normativa específica”.
[15] Sorprende que omita la mención al resto de entidades del sector público.
[16] No se reitera la prohibición de reconocer la condición de indefinido no fijo salvo que haya sentencia judicial en ese sentido. La polémica sobre si ello es deliberado y el estado de la cuestión ya ha surgido. En su resolución no estará ausente una reflexión acerca de las exigencias de la “interpretación conforme” de nuestro ordenamiento con el Derecho de la UE.
[17] El artículo 94.2 EBEP dispone que la potestad disciplinaria se debe ejercer conforme a los siguientes:
a) Principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, a través de la predeterminación normativa o, en el caso del personal laboral, de los convenios colectivos.
b) Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor.
c) Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasificación de las infracciones y sanciones como a su aplicación.
d) Principio de culpabilidad.
e) Principio de presunción de inocencia
[18] El art. 93.1 EBEP dispone que el personal laboral queda sujeto “al régimen disciplinario establecido en el presente título y en las normas que las leyes de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto”, mientras que el apartado 3 añade que “el régimen disciplinario del personal laboral se regirá, en lo no previsto en el presente título, por la legislación laboral”.
[19] Art. 94.1 in fine EBEP.
[20] Este pasaje se presta a interpretaciones sumamente encontradas. ¿Hay nulidad cuando se prolonga la temporalidad indebidamente o cuando se reconoce que ha sucedido así? ¿Qué efectos específicos y distintos a los contemplados en el artículo 9 ET respecto de los contratos nulos pueden derivar? ¿Cómo se pone término a la relación laboral afectada por esta hipótesis?
[21] Entre otras muchas SSTS de 29 de septiembre de 1999 (rec. 4936/1998); 15 de febrero de 2000 (rec. 2554/1999 ); 15 de noviembre de 2000 (rec. 663/2000); 18 de septiembre de 2001 (rec. 4007/2000); 27 de julio de 2002 (rec. 2087/2001) 19 de abril de 2005 (rec. 805/2004) y 4 de julio de 2006 (rec. 1077/2005), todas recopiladas por la STS 290/2016 de 14 abril (rcud. 3403/2014).
[22] STS 703/2017 de 21 septiembre (rcud. 2764/2015) y las en ella citadas.
[23] STJCE 4 julio 2006, asunto Adeneler.
[24] Por todas, SSTS de10 de julio de 2007 (rec. 3468/1995); de 9 de octubre de 1997 (rec. 505/1997) y de 3 de febrero de 1998 (rec.400/1997).
[25] SSTS de 6 de octubre de 1995 (rec. 1026/1995) y de 1 de junio de 1998 (rec. 4063/1997), entre otras).
[26] En este sentido SSTS de 8 de junio de 1995 (rec. 3298/1994) y de 20 de junio de 2000 (rec. 4282/1999).
[27] La sombra de un desarrollo ultra vires, porque el ET no contempla el supuesto, se desvaneció al resaltar que la jurisprudencia venía admitiendo tal posibilidad, sin que el legislador la hubiera tipificado.
[28] A título de ejemplo, cabe citar las SSTS 560 y 568/2019 de 10 julio (rcud. 3875/2017 y 874/2018); 598 y 604/2019 de 18 julio (rcud. 1010/2018 y 2483/2018); 628/2019 de 12 septiembre (rcud. 1535/2018); 667/2019 de 25 septiembre (rcud. 3203/2018); 840/2019 de 5 diciembre (rcud. 1986/2018).
[29] En particular, esa solución se alcanza en las SSTS 793/2019 de 19 noviembre (rcud. 2732/2018), 106/2020 de 5 febrero (rcud. 2246/2018) y 410/2020 de 9 de junio (rcud. 4845/2018).
[30] “La modificación de la fecha de finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la celebración de una nueva relación laboral de duración determinada”.
[31] Con esa conclusión el TJUE altera las consecuencias jurídicas derivadas de las previsiones contenidas en la normativa presupuestaria (suspensión de los procedimientos de cobertura de las plazas vacantes en los organismos del sector público), que legitimaban la concertación y el mantenimiento de los contratos de interinidad.
[32] Se menciona doctrina del TJUE [SSTJUE de 19 de marzo de 2020 (asuntos acumulados C-103/18 y C-429/2018) y de 11 de febrero de 2021, (M. V. y otros C-760/18), entre otras].
[33] La DA Cuarta de la Ley 202/2021 no aclara si alude tanto a funcionariado cuanto a personal laboral, pero si añade que esas vacantes se incluirán obligatoriamente en la oferta de empleo público inmediatamente posterior.
[34] La DA Cuarta de la Ley 20/2021 admite que las convocatorias de estabilización prevean para aquellas personas que no superen el proceso selectivo, su inclusión en bolsas de personal funcionario interino o de personal laboral temporal específicas o su integración en bolsas ya existentes. En dichas bolsas se integrarán aquellos candidatos que, habiendo participado en el proceso selectivo correspondiente, y no habiendo superado éste, sí hayan obtenido la puntuación que la convocatoria considere suficiente.
[35] Aunque se añade que “la no participación del candidato o candidata en el proceso selectivo de estabilización no dará derecho a compensación económica en ningún caso”.
[36] DA Séptima Ley 20/2021.
[37] DA Quinta Ley 20/2021.
[38] DA Sexta Ley 20/2021.
[39] DA Primera de la Ley 20/2021.
[40] La DA Tercera confiere su confección al Ministerio de Hacienda y Función Pública, en el marco de la cooperación en materia de administración pública, el cual debe remitirlo a la Comisión competente del Congreso de los Diputados.