Ya se conoce el texto del Anteproyecto de Ley para la modificación parcial de la leyes 39/2015 y 40/2015, cuyo propósito es el de adaptar el régimen de responsabilidad patrimonial del estado legislador a las exigencias de la sentencia de 28-6-2022 dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Pues bien, analizado el Anteproyecto puedo afirmar que es una reforma de mínimos, que no soluciona gran parte de los problemas con los que se enfrenta el contribuyente a la hora de exigir la responsabilidad patrimonial al Estado, por la aprobación de una normativa contraria al Derecho de la Unión Europea.
¿Por qué hay que modificar la normativa que regula la responsabilidad patrimonial del Estado legislador?
Recordemos que el TJUE consideró que la regulación española de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador vulneraba el principio de efectividad, por imponer excesivas trabas y dificultades a los contribuyentes a la hora de reclamar. Ello, logrando que fuera muy difícil hacer responder al Estado por haber dictado una normativa contraria al Derecho de la Unión. En concreto, el TJUE consideró vulnerado el principio de efectividad, por los siguientes motivos:
En primer lugar, porque nuestra normativa exige la existencia de una sentencia previa del TJUE que declare que una norma nacional infringe el Derecho de la Unión Europea. Ello, a pesar de que dicha infracción puede considerarse existente sin necesidad de tal sentencia.
En segundo lugar, porque nuestra normativa exige que el contribuyente obtenga, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria. Ello, olvidándose de que hay supuestos en los que el daño no viene causado por un acto administrativo impugnable. Es el caso, por ejemplo, de las autoliquidaciones, supuesto en el que no habría liquidación alguna que hubiera generado el daño, y susceptible de recurso.
En tercer lugar, y derivado de lo anterior, porque no siendo necesaria la existencia de una sentencia previa que declare la infracción del Derecho comunitario, el plazo de prescripción de 1 año no puede computarse, únicamente, desde la publicación de la sentencia que declare la infracción (porque ésta puede no existir).
Por último, el TJUE consideró que el período indemnizable (5 años anteriores a la publicación de la sentencia), hace muy difícil obtener una indemnización.
¿En qué consiste la modificación de la responsabilidad patrimonial, proyectada por el legislador?
Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, el legislador pretende corregir, punto por punto, las objeciones planteadas por el TJUE en su sentencia. Sin embargo ya avanzo que se queda corto… muy corto.
Así, en primer lugar, y si hasta ahora se exigía que una sentencia del TJUE declarara contraria al Derecho de la Unión nuestra normativa, esto ya no será imprescindible. Y es que la declaración de que una norma nacional vulnera la normativa comunitaria podrá realizarla también un Tribunal Superior de Justicia (TSJ), o el propio Tribunal Supremo. Con ello se amplía el número de supuestos en los que se podrá reclamar, no siendo necesario una previa sentencia del TJUE que declare la infracción del Derecho comunitario.
En segundo lugar, y en cuanto a la exigencia de obtener una previa sentencia firme desestimatoria, para poder reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, se elimina este requisito. Pero, únicamente, para aquéllos supuestos en los que no exista un acto de la Administración que pudiera ser susceptible de impugnación. Debería ser el caso, por ejemplo, de las autoliquidaciones.
En tercer lugar, el plazo de prescripción de 1 año para reclamar ya no se contará necesariamente desde la publicación de la sentencia del TJUE en el Diario Oficial de la Unión Europea. Y es que, si la infracción del Derecho comunitario la ha declarado un TSJ, o el Tribunal Supremo, el plazo se contará, respectivamente, desde la firmeza de aquélla, o desde la publicación en el BOE de la sentencia del Supremo.
En cuarto lugar, el período de daños indemnizables (que era de 5 años desde la publicación de la sentencia), se mantiene, salvo que la sentencia disponga otra cosa. Sin embargo, esta concreta modificación esconde una trampa, y es que la norma en proyecto declara que en ningún caso la responsabilidad del Estado podrá afectar a situaciones jurídicas ya prescritas. A continuación lo comentaré.
Una reforma de mínimos, que se queda muy corta
Son muchas las críticas que pueden hacerse a la reforma proyectada, que es claramente una reforma de mínimos. Y es que la intención de mantener, en la medida de lo posible, el blindaje del Estado frente a posibles reclamaciones de responsabilidad, salta a la vista.
- La reforma no se refiere a la reclamación de daños producidos por vulneración de la Constitución
Así, llama poderosamente la atención que la reforma legal proyectada tan sólo se refiera al régimen de responsabilidad del Estado legislador por vulneración del Derecho de la Unión Europea, y no a los supuestos en los que lo infringido es nuestra Constitución. Ello, teniendo en cuenta que los requisitos para reclamar una y otra responsabilidad son prácticamente idénticos.
Dicho «olvido» del legislador supone que para reclamar la responsabilidad del Estado por vulneración de la Constitución seguirá siendo necesario, en todo caso, obtener una sentencia judicial firme desestimatoria (incluso en los supuestos en los que no exista un previo acto administrativo que se pueda impugnar).
Además, los daños indemnizables seguirán siendo de 5 años, contados desde la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional en el BOE. Ello, sin perjuicio de que puedan invocarse criterios judiciales que consideran que el cómputo debe hacerse desde que se confirma el daño (Tribunal Supremo, 22-10-2020). Pero lo deseable es que se hubiera modificado en este punto la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción de la Constitución. Ello, al igual que se ha hecho con el supuesto de infracción del Derecho comunitario.
- La reforma mantiene los exigentes requisitos para reclamar la responsabilidad patrimonial
Una de las principales críticas que pueden hacerse a la proyectada reforma es que mira hacia otro lado a la hora de rebajar los exigentes requisitos para acceder a la responsabilidad patrimonial. Así, con carácter general, se continuará exigiendo al contribuyente la obtención de una sentencia judicial firme desestimatoria. Y, además, que en el recurso presentado se hubiera alegado la infracción del Derecho comunitario (o de la Constitución) finalmente declarado.
Estamos ante un requisito que supone un gran obstáculo para los contribuyentes. Y es que, son muchos, legión, los que suelen reclamar. Pero pocos, o muy pocos, los que llegan hasta la vía judicial, habiendo alegado además en su recurso la inconstitucionalidad o vulneración del Derecho de la Unión finalmente declarada.
Por ello, puede concluirse que la proyectada reforma sigue imponiendo excesivas trabas a los contribuyentes para reclamar. Y, con ello, se continuará vulnerando el principio de efectividad y, según los casos, el de fiabilidad, en la medida en el que se impondrá al contribuyente la obligación de dudar en todo caso, de la adecuación al Derecho de la Unión, y a la Constitución de cualquier ley válidamente aprobada por el Parlamento.
- La reforma pretende dejar sin posibilidad de reclamar las situaciones jurídicas afectadas por la prescripción.
Por último, la reforma considera «daños indemnizables» los producidos en los 5 años anteriores a la publicación de la sentencia, salvo que la sentencia disponga otra cosa, Sin embargo, en el caso particular de la indemnización de los daños motivados por la infracción del Derecho de la Unión, matiza que no podrán verse afectadas situaciones jurídicas ya prescritas.
Con ello, se impedirá en la práctica exigir la responsabilidad patrimonial por vulneración del Derecho comunitario, en situaciones prescritas. Y esto es algo que puede ser habitual teniendo en cuenta la duración de los procedimientos tributarios, y lo que puede tardarse en obtener una sentencia judicial que habilite a solicitar la responsabilidad.
Además, esta previsión de la norma en proyecto cuestiona los efectos ex tunc (es decir, desde siempre), que podría tener la declaración judicial de que una norma ha infringido el Derecho de la Unión. Y es que, dicha eficacia ilimitada de la resolución judicial no le serviría al contribuyente para exigir la responsabilidad al Estado.
Conclusión
Estamos, en definitiva, ante una norma en proyecto que genera desilusión y desconfianza. Y es que el legislador español se ha centrado más en minimizar los efectos de la sentencia del TJUE que declaró contrario al Derecho comunitario nuestro régimen de responsabilidad patrimonial, que de regular un procedimiento que permita exigir tal responsabilidad de forma fácil y sencilla, cuando se den los requisitos para ello.
Estamos, además, ante una normativa que, caso de aprobarse, fomentará la litigiosidad preventiva en los supuestos en los que exista la mínima duda de que una norma pueda ser declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión. Y ello, para no quedarse fuera de juego, y sin posibilidades de exigir una posterior responsabilidad patrimonial.
En definitiva, está por ver si el resultado final de la norma que se apruebe corregirá algunos de los defectos indicados. Porque, desde luego, lo que hemos conocido, no tiene muy buena pinta.
Fuente: josemariasalcedo.com